近日，美國(guó)環(huán)保局（EPA）行政官員安德魯·惠勒（Andrew Wheeler）代表聯(lián)邦政府宣布將重修《清潔水法》（Clean Water Act）中的第401條例。經(jīng)重修后，此條例將令州和區(qū)政府不論出于什么原因，都不得阻攔聯(lián)邦已經(jīng)批準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。
就在條款發(fā)生變更的一周前，美國(guó)紐約州政府以不符合應(yīng)對(duì)氣候變化目標(biāo)為由，成功攔下原計(jì)劃在紐約港附近鋪設(shè)的天然氣管道項(xiàng)目。然而，一周過(guò)去，因?yàn)椤肚鍧嵥ā返年P(guān)鍵條款發(fā)生變更，或讓這個(gè)項(xiàng)目的命運(yùn)發(fā)生改變。
這是特朗普任期內(nèi)再一次對(duì)環(huán)保管制進(jìn)行大肆“松綁”。預(yù)計(jì)接下來(lái)美國(guó)新的油氣管道、進(jìn)出口碼頭、發(fā)電設(shè)施等項(xiàng)目都將因第401條例的重修變得更易獲批。
為什么要在此時(shí)重修《清潔水法》的關(guān)鍵條例？
圖為紐約港口附近一瞥。資料圖片
紐約港的天然氣管道項(xiàng)目并不是個(gè)例。一直以來(lái)，《清潔水法》第401條例賦予美國(guó)各州和地方當(dāng)局，可以在審查聯(lián)邦政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目時(shí)擁有審批與監(jiān)管權(quán)，行使“拒絕權(quán)”，即州政府只要認(rèn)定項(xiàng)目及相關(guān)建設(shè)活動(dòng)對(duì)當(dāng)?shù)厮|(zhì)產(chǎn)生任何潛在負(fù)面影響，都可以拒絕簽發(fā)批準(zhǔn)證。近年來(lái)，紐約和華盛頓等州已使用條例中所賦予的權(quán)力來(lái)阻止一些并不清潔的天然氣管道、煤炭或其他化石燃料基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，因?yàn)榈胤秸J(rèn)為這些項(xiàng)目不利于解決氣候變化等全球性問(wèn)題。
多年來(lái)支持化石燃料開(kāi)發(fā)的共和黨卻一直將第401條視作“眼中釘”。其認(rèn)為這一條款賦予州政府和地方政府過(guò)于廣泛的權(quán)力，地方層面以保護(hù)水環(huán)境為名阻止了多個(gè)本該順利開(kāi)展的能源項(xiàng)目。
美國(guó)環(huán)保局為何選擇在此時(shí)重修相關(guān)條例？記者就此采訪了國(guó)際法研究所副所長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)氣候變化法律研究中心主任蘭花。蘭花告訴記者，第401條例一直被視為各州保護(hù)其飲用水水質(zhì)和控制污染的關(guān)鍵工具。相關(guān)項(xiàng)目或設(shè)施建設(shè)可能影響到相關(guān)水資源的保護(hù)時(shí)，需要提前獲得許可。但如今條例變更，這將使得新的油氣管道、進(jìn)出口碼頭、發(fā)電設(shè)施等項(xiàng)目更容易獲得相關(guān)審批。
第401條例原本賦予各利益攸關(guān)方之間達(dá)成一定程度的環(huán)境保護(hù)利益和商業(yè)利益的平衡。如今一經(jīng)更改，原本的平衡將被打破?！拔磥?lái)，大家將不能再用第401條為由，給能源基建項(xiàng)目‘戴鐐銬’了?！卑驳卖敗せ堇赵诮诘男侣劙l(fā)布會(huì)上公開(kāi)表示。
架空州政府層面的“聯(lián)合監(jiān)管權(quán)”早有計(jì)劃
第401條例重修了，多個(gè)項(xiàng)目可能因此面臨“重審”?！都~約時(shí)報(bào)》報(bào)道稱，除了紐約州曾拒絕為Constitution天然氣管道簽發(fā)清潔水許可證，還有俄勒岡州拒絕批準(zhǔn)Jordan Cove LNG出口終端項(xiàng)目，華盛頓州拒絕在沿海地區(qū)投建用于出口懷俄明州內(nèi)陸煤炭的Millennium Bulk碼頭。
對(duì)此，蘭花告訴記者，美國(guó)拿《清潔水法》開(kāi)刀，并非心血來(lái)潮，而是早有計(jì)劃?！霸缭?018年底，美國(guó)政府提議大幅削減聯(lián)邦政府對(duì)河流的行政管轄權(quán)，認(rèn)為現(xiàn)有的《清潔水法》的規(guī)定限制了農(nóng)民、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和土地所有者的權(quán)利。此外，今年1月23日，美國(guó)環(huán)保局通過(guò)了《可航行水域保護(hù)規(guī)則》，這限縮了《清潔水法》的保護(hù)對(duì)象，界定哪些屬于《清潔水法》規(guī)定的應(yīng)受保護(hù)的水域，來(lái)縮小聯(lián)邦政府的河流管轄范圍，從而進(jìn)一步減少《清潔水法》對(duì)地下水、雨水、廢水的管理范圍，減少對(duì)已經(jīng)轉(zhuǎn)為農(nóng)耕地的管制，去除對(duì)運(yùn)河和用于商業(yè)運(yùn)輸河流的管制。這都是在為本土能源基建項(xiàng)目發(fā)展提前鋪路?！碧m花補(bǔ)充道。
美國(guó)國(guó)家水污染控制管理者協(xié)會(huì)指出，此次修改《清潔水法案》既沒(méi)有尊重州政府的監(jiān)管角色，也沒(méi)有遵守聯(lián)邦政府扮演共同監(jiān)管者的規(guī)則。紐約自然資源保護(hù)委員會(huì)（Natural Resources Defense Council）聯(lián)邦水政策主任Jon Devine表示，“這簡(jiǎn)直是對(duì)尊重‘合作聯(lián)邦制’的一種嘲諷。此舉美其名曰是提高行政效率，其實(shí)進(jìn)一步架空了州政府層面的‘聯(lián)合監(jiān)管權(quán)’，讓聯(lián)邦政府對(duì)涉及水環(huán)境的能源項(xiàng)目更有話語(yǔ)權(quán)?！?
美國(guó)全國(guó)州長(zhǎng)協(xié)會(huì)表達(dá)了同樣的擔(dān)憂，“聯(lián)邦政府正在奪取更多權(quán)力，完全剝奪了各州保護(hù)清潔水和公共衛(wèi)生的權(quán)力?！泵裰鼽h立法者強(qiáng)調(diào)，“401”一直是各州保護(hù)其飲用水水質(zhì)的關(guān)鍵工具，而強(qiáng)行限制審批的權(quán)限將加重一些資源有限州進(jìn)行復(fù)雜項(xiàng)目評(píng)估的負(fù)擔(dān)。
“松綁”環(huán)保法，《清潔水法》不會(huì)是最后一部
干預(yù)本土能源基建項(xiàng)目“野蠻生長(zhǎng)”的不止《清潔水法》一部。這不，今年初特朗普提議修改同樣有50年歷史的《國(guó)家環(huán)境政策法》，目的同樣是為了讓礦山、公路和其他重大項(xiàng)目的審批流程變得更簡(jiǎn)潔、更易于通過(guò)。而《國(guó)家環(huán)境政策法》作為美國(guó)環(huán)境法的基石，要求各機(jī)構(gòu)就新項(xiàng)目獲得公眾反饋并將任何新的聯(lián)邦或聯(lián)邦政府資助的項(xiàng)目相關(guān)的潛在環(huán)境危害都考慮在內(nèi)，曾被用來(lái)反對(duì)達(dá)科他輸油管道（Da-kota Access）和Keystone XL輸油管道等頗具爭(zhēng)議的項(xiàng)目。
據(jù)記者查悉，今年4月，美國(guó)聯(lián)邦法官取消了預(yù)計(jì)將從加拿大延伸至內(nèi)布拉斯加州的Keystone XL輸油管道的關(guān)鍵許可。美國(guó)聯(lián)邦法官布萊恩·莫里斯（Brian Morris）表示，這一項(xiàng)目未能充分考慮到對(duì)瀕臨滅絕物種的影響，例如當(dāng)?shù)匾恍~(yú)類，長(zhǎng)期生活在管道將穿越的河流中，一旦項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，將會(huì)對(duì)魚(yú)類的洄游河道產(chǎn)生很大影響。因此，特朗普要修改《國(guó)家環(huán)境政策法》的想法已經(jīng)十分明顯：為Keystone XL輸油管道等類似項(xiàng)目排除干擾。
蘭花表示，“美國(guó)當(dāng)局提議修改《國(guó)家環(huán)境政策法》的舉措與《清潔水法》的修訂類似，都是旨在放松環(huán)境監(jiān)管，從而發(fā)展國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)，獲得廣大藍(lán)領(lǐng)工人階層和相關(guān)污染產(chǎn)業(yè)的支持。在目前復(fù)雜的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)等背景下，應(yīng)該還會(huì)有其他后續(xù)放松監(jiān)管的提議，比如涉及能源領(lǐng)域和氣候變化的相關(guān)問(wèn)題?！?
為了本土能源基建項(xiàng)目，當(dāng)局政府的環(huán)境“底線”一降再降。重修環(huán)境監(jiān)管條款這種“開(kāi)倒車”行為，不僅進(jìn)一步加劇美國(guó)能源項(xiàng)目審批程序監(jiān)管方面的不確定性，同時(shí)將阻礙外資和私募資金的進(jìn)入。剝奪各州政府層面的審批權(quán)力、擾亂監(jiān)管條例和流程只會(huì)導(dǎo)致更多項(xiàng)目被延誤，讓監(jiān)管體系整體“失調(diào)”。
1982年，美國(guó)為維護(hù)其利益，拒不簽署曾力推的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。2001年，美國(guó)宣稱由于履行環(huán)保義務(wù)不符合美國(guó)國(guó)家利益，拒絕簽署《京都議定書(shū)》。2017年，美國(guó)表示因《巴黎協(xié)定》犧牲美國(guó)就業(yè)、遏制本土能源發(fā)展等因素，宣布退出這一全球性氣候協(xié)議。如今，想退的國(guó)際群已退得所剩無(wú)幾，美國(guó)當(dāng)局政府再次選擇將眼光轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)，在其環(huán)境政策法規(guī)面前再次選擇“開(kāi)倒車”。人們不禁疑惑：試問(wèn)美國(guó)還需要退幾次群、開(kāi)幾次倒車，才能夠在環(huán)保浪潮席卷全球的當(dāng)今世界達(dá)成復(fù)興傳統(tǒng)能源的夙愿？
從《聯(lián)邦水污染控制法》到《清潔水法》經(jīng)歷了哪些時(shí)間節(jié)點(diǎn)？
1948年
《聯(lián)邦水污染控制法》（Federal Water Pollution Control Act），是美國(guó)控制水污染的最早立法。
在最初的法律框架下，水污染防治職權(quán)和義務(wù)在各個(gè)州政府，法律的初衷也是為了授權(quán)各個(gè)州建立基金來(lái)解決水污染問(wèn)題。相比之下，聯(lián)邦政府除了對(duì)跨州河流有限的執(zhí)法權(quán)以外，沒(méi)有其他的職權(quán)和義務(wù)，而且，這種執(zhí)法權(quán)還必須得到牽涉各州的批準(zhǔn)。
20世紀(jì)50年代后期到60年代早期，國(guó)會(huì)對(duì)《聯(lián)邦水污染控制法》進(jìn)行了一系列修正，主要涉及聯(lián)邦對(duì)各州建設(shè)污水處理設(shè)施的資金援助，以及聯(lián)邦對(duì)于水污染控制的執(zhí)法權(quán)。
1965年
國(guó)會(huì)再次對(duì)法案進(jìn)行修正，要求所有的州設(shè)定水體的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，以確定污染水平及控制要求。
到上世紀(jì)60年代后期，人們發(fā)現(xiàn)，行政和執(zhí)法部門很難將具體的排污數(shù)量和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)建立直接聯(lián)系，這樣泛泛的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)在操作上極其困難。比如，某企業(yè)對(duì)河流造成了污染，行政和執(zhí)法部門必須用盡各種辦法，以證明這條河流超出水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)是由這個(gè)企業(yè)造成的。執(zhí)法成本高，且很少有排污者真正得到懲罰。因此，即使有了控制水污染的法律，污染并沒(méi)有得到遏制。
這期間，美國(guó)的工業(yè)在持續(xù)增長(zhǎng)，人們肆無(wú)忌憚地往河里傾倒垃圾。在克里夫蘭、芝加哥、水牛城等多個(gè)工業(yè)城市，河面因污染而起火的事件時(shí)有發(fā)生。
1969 年
克里夫蘭凱霍加河上的大火被大量媒體報(bào)道，搖滾樂(lè)手蘭迪·紐曼（Randy Newman）專門為此創(chuàng)作了歌曲，風(fēng)靡全美，公眾的環(huán)境意識(shí)得到喚醒。
1972 年
美國(guó)對(duì)《聯(lián)邦水污染控制法》進(jìn)行大幅度修正。與其說(shuō)是修正，不如說(shuō)是顛覆。法案要求所有市政和工業(yè)污水在排入水體前必須進(jìn)行處理，這種強(qiáng)制性進(jìn)一步加大了聯(lián)邦政府的執(zhí)法力度。后來(lái)，這一法律被改名為《清潔水法》。
1972年立法的兩個(gè)主要目標(biāo)是，到1985年實(shí)現(xiàn)污染物“零排放”；到1983年水質(zhì)實(shí)現(xiàn)“可釣魚(yú)”（fishable）和“可游泳”（swimmable）。事實(shí)證明，這兩個(gè)目標(biāo)設(shè)得太高，到目前還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。
1972年之后，對(duì)《清潔水法》進(jìn)行了一系列修正，但基本上都是1972年法案的延續(xù)。
原題：重修《清潔水法》關(guān)鍵條例，為油氣管道、發(fā)電設(shè)施等項(xiàng)目放寬環(huán)境限制——近年來(lái)美國(guó)為何難以放下傳統(tǒng)能源夢(mèng)
