本文從省級電力體制改革實踐的角度，通過新一輪電改對降低企業(yè)電力成本、增量配電業(yè)務改革、電網(wǎng)投資監(jiān)管、自備電廠市場主體地位等問題的深入思考和探索，提出應明確電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和構(gòu)建用電側(cè)權(quán)益，著眼于服務國民經(jīng)濟和電力行業(yè)健康持續(xù)發(fā)展，把電網(wǎng)環(huán)節(jié)的壟斷力關(guān)進籠子里，以實現(xiàn)開放用電側(cè)投資和服務市場，推動用電側(cè)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展；應牢牢把握市場在配置資源中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神，基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論建立起“市場配置資源，政府有效監(jiān)管”的電力行業(yè)治理體系，不斷探索和豐富新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系中能源體制革命的內(nèi)涵。
作者：楊世興（重慶市能源局）
刊期：《財經(jīng)智庫》2019年第5期
2015 年以來的新一輪電力體制改革，明顯呈現(xiàn)出重“放開兩頭”，輕“管住中間”，“現(xiàn)貨市場”建設(shè)熱，“輸配電網(wǎng)”監(jiān)管冷的特點，仍未能從現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論的角度統(tǒng)籌電力行業(yè)治理體系的改革和建設(shè)。電力行業(yè)治理的工程型和計劃性痕跡依然很重，依然停留在關(guān)注和維護行業(yè)內(nèi)部權(quán)益的認識層面，缺乏從國民經(jīng)濟的全局重新思考電力行業(yè)的定位和發(fā)展。整個行業(yè)服務用電側(cè)的意識和創(chuàng)新明顯不足，缺乏體制改革乃至體制革命的內(nèi)生動力，制約了電力行業(yè)市場開放、創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，離真正實現(xiàn)能源體制革命的目標還很遠。
一、降低企業(yè)電力成本
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國務院政府工作報告連續(xù)兩年提出工商業(yè)“降電價” 10% 的措施，兩年下來即可實現(xiàn)降低 19%的電度電價。通過價格傳導降低企業(yè)用電成本，簡單有效，不觸及復雜的價格政策，但對工商企業(yè)而言，該方式只能降低其部分用電成本，即電度電費。工商企業(yè)的用電成本是其用電產(chǎn)生的各類費用的總和，不是簡單的電度電價和用電量的乘積。電價是一個非常復雜的價格體系，除電度電價外，容量電價、分時電價等諸多價格政策都會影響工商企業(yè)的用電成本，但兩次降低10% 的措施對此并不涉及。除了電價因素影響外，工商企業(yè)用電成本的高低還與用電設(shè)施配置和維護、用電方式和用電效率等有重要關(guān)系，這些都是工商企業(yè)的內(nèi)部因素，靠降低電價是影響不到的。工商企業(yè)用電設(shè)備配置合理性既會影響初期投入，還會影響后期運行成本，比如普遍存在的變壓器配置“大馬拉小車”現(xiàn)象，一些企業(yè)未重視用電無功補償，還會產(chǎn)生高額的力調(diào)電費罰款等。
降電價可以實現(xiàn)降低工商企業(yè)部分用電成本，但降低工商企業(yè)用電成本不能簡單等同于降電價，更不是簡單地等同于降電度電價。也不能把降低工商企業(yè)用電成本簡單等同于電力企業(yè)的義務，純粹指望發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)降價。工商企業(yè)單位用電成本高也不等于電價水平高，在同一個電價水平下，不同的工商企業(yè)用電特性和管理水平不同，最后的單位用電成本都可能會出現(xiàn)較大差別。切實降低工商企業(yè)用電成本，就要通盤掌握影響工商企業(yè)用電成本的內(nèi)外部各項主要因素。這些對于工商企業(yè)而言過于專業(yè)和復雜，很少有企業(yè)具備這個能力。而傳統(tǒng)的電力行業(yè)并未催生出幫助工商企業(yè)降低用電成本的專業(yè)化服務，電力行業(yè)的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新顯然受到了制約。
除了使用電力產(chǎn)生的用電成本，還不能忽視獲得電力的成本。工商企業(yè)除了承擔紅線以內(nèi)的電力設(shè)施投資，有的還涉及到紅線外本應該由電網(wǎng)企業(yè)承擔的電力設(shè)施投資，有的甚至還要連帶承擔公共電力管廊的投資并無償移交給電網(wǎng)企業(yè)，一些工業(yè)園區(qū)也是政府平臺公司出資建設(shè)電力設(shè)施無償移交給電網(wǎng)企業(yè)。時至今日，依然還存在電網(wǎng)企業(yè)利用獨家運營權(quán)地位，壟斷用戶受電工程外線設(shè)計與施工，以電網(wǎng)安全為由變相限制用戶自主選擇設(shè)計與施工企業(yè)等權(quán)利，為關(guān)聯(lián)企業(yè)承攬用戶工程提供便利。尤其在工商企業(yè)配電設(shè)施驗收通電環(huán)節(jié)，以電網(wǎng)安全為由通過關(guān)聯(lián)公司收取施工單位費用，有的甚至高達工程總投資的 20%，最終轉(zhuǎn)嫁增加了工商企業(yè)獲得電力成本。甚至更嚴重的是，干擾和刁難工商企業(yè)以市場化方式自主選擇的電力安裝企業(yè)或采購的設(shè)備，影響工商企業(yè)正常用電申請、接入電網(wǎng)用電等。
即使是通過降低電度電價來降低工商企業(yè)用電成本，還需解決轉(zhuǎn)供電環(huán)節(jié)降價傳導不暢，甚至額外加價的矛盾（彭立斌、尹明， 2019）。轉(zhuǎn)供電主要是商業(yè)綜合體和部分工業(yè)園區(qū)，受此影響的多數(shù)是中小微企業(yè)。轉(zhuǎn)供電形成的根本原因是電網(wǎng)企業(yè)沒有也不可能承擔所有的配電投資，從而形成各類社會資本多種方式出資解決供電“最后一公里”的格局，非電網(wǎng)所屬的轉(zhuǎn)供電資產(chǎn)因缺少監(jiān)管形成灰色地帶。規(guī)范轉(zhuǎn)供電實質(zhì)是完善政府電力行業(yè)治理的空白和細節(jié)。建議用市場化的方式讓灰色地帶透明，讓社會資本合規(guī)合法、有合理回報地提供轉(zhuǎn)供電服務。明確電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營共用電網(wǎng)的功能定位和責任義務，專用電網(wǎng)誰使用誰投資，并建立接入費政策（楊娟， 2018）。由地方價格主管部門解決轉(zhuǎn)供電價格政策，由地方能源主管部門監(jiān)管電網(wǎng)無歧視開放和轉(zhuǎn)供電質(zhì)量，由地方市場監(jiān)管部門來監(jiān)管轉(zhuǎn)供電市場行為，確保良好的市場環(huán)境，推動轉(zhuǎn)供電走市場化方式運營。
因此， 在降低電價的同時，更要關(guān)注工商企業(yè)獲得電力和使用電力的綜合電力成本，包括解決背后的體制機制問題，轉(zhuǎn)變政府工作方式，從計劃思維轉(zhuǎn)向市場思維，特別要避免用市場的方式診斷卻開計劃方式的藥方。計劃工作方式下各方更多是關(guān)注重點行業(yè)、重點企業(yè)，而全面降低工商企業(yè)用電成本將要面對的是千百萬家工商企業(yè)，尤其是中小工商企業(yè)降低用電成本的效果，要始終堅持廣大終端工商企業(yè)最終獲得電力和使用電力的成本才是檢驗降成本工作的標準。降低工商企業(yè)電力成本的另一面是電網(wǎng)企業(yè)收入減少，依賴電網(wǎng)企業(yè)來實現(xiàn)降低工商企業(yè)電力成本缺乏長效激勵機制，這就要求必須也只能通過市場化的方式來實現(xiàn)。全面、可持續(xù)地降低工商企業(yè)電力成本的關(guān)鍵，是建立市場機制，培育專業(yè)化的市場主體，引導社會資本投資、收購、租賃、運維工商企業(yè)配電設(shè)施，支持專業(yè)化公司通過電力大數(shù)據(jù)、綜合能源服務等技術(shù)創(chuàng)新、金融創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，結(jié)合行業(yè)有關(guān)管理部門的政策創(chuàng)新，共同幫助用電側(cè)降低獲得電力和使用電力的綜合電力成本。降低電價方面的重點則在于加強電網(wǎng)投資等監(jiān)管來降低輸配電價，因地制宜調(diào)整和優(yōu)化容量電價、分時電價等政策，根本性改革電價基金附加政策。
二、增量配電業(yè)務改革
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我國電力行業(yè)長期“重發(fā)、輕供、不管用”，廠網(wǎng)分開后的電網(wǎng)環(huán)節(jié)則“重輸、輕配、不管用”。配電和用電環(huán)節(jié)發(fā)展不足，既有行業(yè)發(fā)展側(cè)重點等客觀原因，也有行業(yè)發(fā)展指導思想等主觀因素。電網(wǎng)企業(yè)現(xiàn)有的運營模式和輸配電價機制，就制約了電網(wǎng)在配電和用電側(cè)的投入程度。換一個角度講，配電和用電側(cè)的需求投入規(guī)模遠勝于輸電環(huán)節(jié)（彭立斌， 2019），電網(wǎng)企業(yè)也無法承載全社會用電的所有配電和用電側(cè)投資。事實上長期以來，許多配電投資都轉(zhuǎn)嫁給了用電企業(yè)和地方政府或工業(yè)園區(qū)，以及包括轉(zhuǎn)供電在內(nèi)的社會資本。增量配電業(yè)務改革是落實中發(fā)〔 2015〕 9 號文件“探索社會資本投資配電業(yè)務的有效途徑”，實現(xiàn)“促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展”“提高配電運營效率”的具體措施。由于自然壟斷的規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟和成本弱加性等特點，理論上一個區(qū)域內(nèi)的電網(wǎng)由一個公司獨家運營可以實現(xiàn)成本最低。有觀點認為，增量配電業(yè)務改革增加了電網(wǎng)管理主體和環(huán)節(jié)，進而會增加企業(yè)用電成本。這種觀點片面強調(diào)配電網(wǎng)運營的壟斷屬性和成本弱加性，忽略了壟斷的負面性。壟斷企業(yè)具有天然的利益訴求維護其壟斷地位，也有天然的壟斷優(yōu)勢實現(xiàn)其訴求，更大范圍的壟斷帶來更多的壟斷利益，不利于維護用電側(cè)的權(quán)益。電網(wǎng)并不是越大越安全，也不是越大越經(jīng)濟，不同區(qū)域的電網(wǎng)是可以由不同的公司來運營，尤其是配電網(wǎng)并不像輸電網(wǎng)那樣在較大范圍內(nèi)仍然存在規(guī)模經(jīng)濟，不同配電區(qū)域的多個運營主體之間可以對標，從而形成標尺競爭?；痣娖髽I(yè)標桿電價帶來發(fā)電行業(yè)建設(shè)成本和管理成本不斷下降，發(fā)電煤耗也不斷降低（吳疆， 2015）。我國電信行業(yè)改革所取得的成功經(jīng)驗也證明了壟斷環(huán)節(jié)是可以引入競爭的。
增量配電業(yè)務多是工業(yè)負荷集中的區(qū)域，是電力市場中發(fā)電企業(yè)和售電公司重要的售電客戶，誰擁有了客戶資源誰就擁有了發(fā)掘客戶價值的機會。增量配電業(yè)務改革是極佳的切入點，而傳統(tǒng)的電力行業(yè)發(fā)展模式并不重視用戶服務，這也是工商企業(yè)電力成本高的重要原因之一。增量配電業(yè)務不是一個單純吸引社會資本解決電網(wǎng)投資不足的改革措施，它將為用電側(cè)服務創(chuàng)新與綜合能源服務發(fā)展創(chuàng)造平臺基礎(chǔ)，向用戶提供能源、信息、金融等多種創(chuàng)新服務，將是能源生產(chǎn)和消費模式轉(zhuǎn)變乃至革命的開始，對于我國終端能源生產(chǎn)和消費方式的全面升級具有重要意義，甚至改變傳統(tǒng)的配電網(wǎng)運營模式和盈利模式。對于外部投資者而言，如果仍將投資決策拘泥于配網(wǎng)項目本身的內(nèi)部收益率等傳統(tǒng)要求，忽視掉增量配電業(yè)務承載的諸多價值發(fā)現(xiàn)的機會，必然會錯過進入的機會。積極貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，在配電網(wǎng)領(lǐng)域?qū)嵤┗旌纤兄聘母?，有助于電網(wǎng)企業(yè)轉(zhuǎn)換運營機制。
電力行業(yè)管理者不應該去擔心增量配電業(yè)務如何盈利，社會投資者能不能生存下去，而是要相信市場開放后通過競爭迸發(fā)的活力和創(chuàng)造力，要給進入者充分發(fā)展的時間，要創(chuàng)造和維護良好的外部政策環(huán)境，尤其是監(jiān)管電網(wǎng)企業(yè)，做好公平無歧視開放。對于地方政府和工業(yè)園區(qū)，增量配電業(yè)務開放也帶來了選擇權(quán)，過去被動出資建設(shè)、無償移交或有償委托電網(wǎng)企業(yè)運營維護的局面得到根本改變，極大地減輕獲得電力的資金壓力和工作壓力，以往的投資也將不再是“負擔”，而是獲得價值體現(xiàn)甚至增值的機會。隨著增量配網(wǎng)步入正軌，必然會有效降低區(qū)域內(nèi)配電服務的成本，提高配電服務的質(zhì)量，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造更為有利的條件。如果用電側(cè)服務創(chuàng)新與綜合能源服務得到實現(xiàn)，更廣泛的價值得到挖掘，將對當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來深遠的影響。
增量配電業(yè)務放開真正影響到的是原來依附在電網(wǎng)壟斷運營上滋生的既得利益生態(tài)，這是一個灰色地帶，已嚴重制約了用電側(cè)的專業(yè)化服務發(fā)展和創(chuàng)新轉(zhuǎn)型。最初寄希望于售電側(cè)改革推進，用電側(cè)的用電工程和服務市場隨之開放，通過競爭提高效率降低成本，從而釋放改革紅利。然而由于電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力沒有得到有效約束，售電公司的出現(xiàn)并沒有撼動這個灰色地帶。如果我們能夠了解到這塊市場牽扯到的利益有多大，就不難明白增量配電業(yè)務在基層推廣難度為什么那么大。由于對電網(wǎng)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管并沒有那么到位，也由于配電業(yè)務嵌入實體經(jīng)濟方方面面，加之電網(wǎng)企業(yè)依然或多或少地承載著行業(yè)行政色彩，基層地方政府在面對改革阻力的時候往往非常無力和無奈?！捌ぶ淮?，毛將焉附”，隨著增量配電業(yè)務的逐步放開，用戶有了選擇權(quán)，再確保監(jiān)管到位，這個依附于電網(wǎng)壟斷力的市場必然會向市場開放，只要是有資質(zhì)、有實力的企業(yè)都可以為用戶服務，這必將是降低實體經(jīng)濟用電價格之外，更能切實降低工商企業(yè)電力成本的有效途徑。
增量配電業(yè)務的生存、發(fā)展和盈利等問題，并不是增量配電業(yè)務改革這個新生事物的全部，甚至不是核心問題。按照中發(fā)〔 2015〕 9 號文件精神，增量配電業(yè)務改革更重要的工作是，在其不斷探索實踐的過程中，通過解決區(qū)域劃分、存量資產(chǎn)處理、三供一業(yè)移交、施工電源、電網(wǎng)接入、增量配電調(diào)度和運維等事項的辦事規(guī)則、規(guī)范、標準等，實現(xiàn)我國配電領(lǐng)域多元主體、高效運營、規(guī)范發(fā)展，走向配電現(xiàn)代化，并建立和完善我們對電網(wǎng)領(lǐng)域的行業(yè)治理體系，提高行業(yè)治理水平。
三、電網(wǎng)投資的監(jiān)管
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當前的輸配電價改革為“管住中間”邁出了建設(shè)性的一步，但決定輸配電價水平最重要一環(huán)——電網(wǎng)投資監(jiān)管始終未引起重視。電網(wǎng)投資通過輸配電價回收，投資規(guī)模的大小、投資成本的高低，以及投資的效率都直接影響輸配電價水平。表面上看，電網(wǎng)企業(yè)是一個負責電力統(tǒng)購統(tǒng)銷，通過購銷價差或輸配電價營利的企業(yè)，實際是一個通過輸配電價回收不斷的電網(wǎng)投資而獲得可持續(xù)性收益的工程性投資型公司。
電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，電網(wǎng)投資與輸配電價密切相關(guān)，因此電網(wǎng)投資不是純粹的企業(yè)自主行為，必須受到政府的有效監(jiān)管。對壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管分為社會性監(jiān)管和經(jīng)濟性監(jiān)管兩部分，前者主要涉及環(huán)境、健康和安全等，后者的主要內(nèi)容包括：準入退出、投資、服務質(zhì)量和價格監(jiān)管等（楊娟， 2012）。我國現(xiàn)行的投資核準制主要針對企業(yè)的市場化投資行為，側(cè)重于社會性監(jiān)管，對經(jīng)濟性監(jiān)管偏弱，更談不上對自然壟斷屬性的電網(wǎng)投資成本和效率的有效監(jiān)管，不能適應電網(wǎng)投資監(jiān)管的需要。也正是基于這樣的監(jiān)管政策，再加上電網(wǎng)企業(yè)很強的專業(yè)壁壘，多年來對電網(wǎng)投資的監(jiān)管形式大于實質(zhì)。
我國長期以來對電網(wǎng)價格采用基于成本加成的經(jīng)濟性監(jiān)管方式，難以克服電網(wǎng)企業(yè)過度投資的 A-J 效應。電網(wǎng)環(huán)節(jié)已形成了規(guī)模龐大、產(chǎn)業(yè)鏈條完備且封閉的行業(yè)內(nèi)部壟斷，定額等設(shè)計規(guī)范均由行業(yè)內(nèi)部制訂，電網(wǎng)投資涉及的設(shè)備、材料等招標也由電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部主導。電網(wǎng)企業(yè)雖然一定程度上規(guī)范了與下屬集體企業(yè)資產(chǎn)、人員、管理等關(guān)系，但大量的事實關(guān)聯(lián)交易依然存在。更為值得重視的是，雖然電網(wǎng)投資決定的輸配電價直接關(guān)系到所在地方的經(jīng)濟和社會利益，但電網(wǎng)投資涉及到的招投標等環(huán)節(jié)卻并沒有納入地方政府監(jiān)管的范疇，而是電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)管，這是明顯的責權(quán)不對等。
當前我國對電網(wǎng)投資、運營監(jiān)管和價格監(jiān)管分屬不同部門，沒有形成監(jiān)管閉環(huán)。對電網(wǎng)投資規(guī)模及其合理性的監(jiān)管，并沒有同輸配電價成本高低的責任掛鉤，電網(wǎng)的服務質(zhì)量、無歧視開放程度等也沒有與其準許收益水平掛鉤。造成的結(jié)果往往是，一邊按照超前的電力需求增速做電網(wǎng)規(guī)劃，并確定投資規(guī)模，另一邊卻按照保守的電力需求增速測算輸配電價。電網(wǎng)投資成本偏高和效率偏低必然抬高輸配電價水平，最終轉(zhuǎn)嫁由消費者承擔，這個矛盾在省級輸配電價核定的博弈過程中表現(xiàn)的淋漓盡致。遺憾的是，等到輸配電價水平矛盾爆發(fā)的時候，電網(wǎng)投資已經(jīng)成為無法逆轉(zhuǎn)的現(xiàn)實。
理論和實踐經(jīng)驗告訴我們，在信息不對稱和監(jiān)管俘獲等諸多困擾下，基于成本加成理論形成的電網(wǎng)投資監(jiān)管和價格監(jiān)管模式存在諸多弊端，在電網(wǎng)合理投資和政府有效監(jiān)管之間難以找到有效的平衡點。激勵性規(guī)制理論的發(fā)展為我們提供了諸多克服困難的方法。投資合理性方面，可以把電網(wǎng)投資和輸配電價所需的電力需求預測水平固定在同一個錨上，把電網(wǎng)投資的利用效率和輸配電價的成本攤銷固定在同一個錨上，把電網(wǎng)服務質(zhì)量和電網(wǎng)收益也固定在同一個錨上等。從輸配電網(wǎng)的外部信息入手，通過建立多個輸配電業(yè)務樣本服務質(zhì)量和績效指標的比較，揭示有限但滿足監(jiān)管所必要的信息，減少和克服監(jiān)管面臨的信息不對稱的困擾；透過多個輸配電業(yè)務的績效比較建立標尺競爭，促進被監(jiān)管對象服務質(zhì)量和績效的不斷提高。改善輸配電網(wǎng)企業(yè)的會計制度，建立和規(guī)范被監(jiān)管對象信息披露和申報規(guī)則；將輸配電網(wǎng)投資和運行的成本和效率，服務質(zhì)量與輸配電價格監(jiān)管真正關(guān)聯(lián)起來。在有效監(jiān)管的前提下，明晰輸配電網(wǎng)投資回報預期，給予電網(wǎng)企業(yè)更多自主權(quán)，放松規(guī)劃和投資監(jiān)管，最終形成“投資、運營和價格”的閉環(huán)監(jiān)管機制，實現(xiàn)用戶享有服務，投資者合理收益和政府有效監(jiān)管多方滿意的共贏格局。
四、電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系
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為什么“9 號文件”中“放開兩頭、管住中間”的體制架構(gòu)至今未能形成？為什么引入社會資本投資增量配電業(yè)務、調(diào)整電網(wǎng)企業(yè)運營模式等各項改革措施在實施過程中遇到那么多困難和阻力？為什么工商企業(yè)獲得電力和使用電力過程中出現(xiàn)這樣那樣的問題？歸根結(jié)底，我們的電力行業(yè)從政企合一到政企分開，再到繼續(xù)進行市場化改革的過程中，電力行業(yè)并沒有基于現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論建立起清晰完備的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，尤其是廠網(wǎng)分開后始終沒有著手解決電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，因此無法形成有效的監(jiān)管體系，把電網(wǎng)環(huán)節(jié)的壟斷力關(guān)進籠子里。
輸配電網(wǎng)具有自然壟斷屬性，電力輸配服務具有很明顯的公共產(chǎn)品特點，因此只能壟斷運營，并由政府監(jiān)管。在一個產(chǎn)權(quán)清晰，監(jiān)管制度體系完備的市場環(huán)境下，電網(wǎng)企業(yè)并不具有電網(wǎng)資產(chǎn)的所有權(quán)，通常是由政府授權(quán)的特許運營權(quán)，提供電力輸配服務和履行普遍服務責任，并通過輸配電價獲得收益。這個授權(quán)在我國電力體制改革過程中從來沒有被明確過，更沒能在制度上建立起相應的法律程序。國家電網(wǎng)公司是由國務院授權(quán)，作為原國家電力公司管理的電網(wǎng)資產(chǎn)出資人代表。地方省級電網(wǎng)由國家電網(wǎng)作為出資人代表。中發(fā)〔 2015〕 9 號文明確“電網(wǎng)企業(yè)主要從事電網(wǎng)投資運行、電力傳輸配送，負責電網(wǎng)系統(tǒng)安全，保障電網(wǎng)公平無歧視開放，按國家規(guī)定履行電力普遍服務義務”，但并未明確電網(wǎng)實施特許運營權(quán)。由于我國沒有明確輸配電網(wǎng)的所有權(quán)和運營權(quán)分離，沒有建立起電網(wǎng)特許運營制度，尤其是沒有明確特許運營內(nèi)涵里重要的準入和退出機制，再加上監(jiān)管職能分散在財政、國資、發(fā)展改革委、能源局等不同的部門，有效監(jiān)管無從談起。
討論輸配電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)的另一個維度，就是不同等級的電網(wǎng)資產(chǎn)究竟由誰來代表所有權(quán)，并行使特許運營的授權(quán)和對應的監(jiān)管，這實際上是中央政府和省級地方政府的責權(quán)劃分問題。從當前電力體制改革的需要，責權(quán)對等并有利于壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管的角度出發(fā)，可以將配電環(huán)節(jié)的事權(quán)明確給地方政府，中央政府層面行使輸電環(huán)節(jié)的事權(quán)。發(fā)輸配售的垂直一體化已不復存在，如何選擇電網(wǎng)未來的產(chǎn)業(yè)組織模式，是繼續(xù)廠網(wǎng)分開后的輸配一體，或區(qū)域性的輸配一體，擬或輸配也分開，進而配電更加多元化等，隨著對電網(wǎng)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)關(guān)系及其監(jiān)管的深入探討也會迎刃而解。
在明確電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系基礎(chǔ)上，建立清晰的電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)是建立完備的監(jiān)管體系必要的前提。遺憾的是，當前的“管住中間”改革始終沒有面對這個前提，直接后果就是改革政策和電網(wǎng)監(jiān)管缺乏基礎(chǔ)和共識。電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰和產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不明確，是造成電網(wǎng)環(huán)節(jié)監(jiān)管薄弱的根本原因。這兩個關(guān)鍵因素不解決，電力行業(yè)發(fā)展機制及其所決定的利益分配機制就不會變，既有格局下的任何調(diào)整終究是有限且短暫的。
五、自備電廠市場主體地位
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我國自備電廠的產(chǎn)生和發(fā)展有著特殊的歷史與體制背景，是 20 世紀 80年代，“獨家辦電”的壟斷體制弊端日益凸顯，政府鼓勵“多家辦電”的直接結(jié)果，與電力短缺、供電能力不足的特定環(huán)境有關(guān)。不能拋開歷史沿革，站在電力行業(yè)“走出短缺”后的今天，“孤立”甚至“否定”的角度看待自備電廠。伴隨著改革開放四十年的發(fā)展，自備電廠早已不是“能耗高污染重”，也不是“用電成本低”這么簡單，更不能籠而統(tǒng)之認定其“沒有承擔社會責任”。時至今日，自備電廠的存在和持續(xù)發(fā)展，某種程度上仍是獲得電力難、不合理的高電價等客觀現(xiàn)實推動形成的。
當前實體經(jīng)濟存在的問題是公用電網(wǎng)范圍內(nèi)的工業(yè)企業(yè)用電成本高，而不是自備電廠的成本低。所謂“社會責任”是指公用電網(wǎng)的工商企業(yè)用電價格承擔了居民和農(nóng)業(yè)用電的部分成本。強調(diào)自備電廠平等承擔社會責任，其目的是通過自備電廠分攤來降低公用電網(wǎng)范圍內(nèi)的工商業(yè)電價，這既沒有解決自備電廠積累的矛盾，也沒有降低全社會總用電成本。與其糾結(jié)自備電廠社會責任分攤的“零和”問題，不如將公用電網(wǎng)與自備電廠對標對表，下足功夫沉心靜氣降低公用電網(wǎng)的工商企業(yè)電力成本。即使算上爭議中要求分攤的社會責任，工業(yè)企業(yè)通過自備電廠獲得電力和使用電力的綜合成本仍然具有明顯優(yōu)勢。我們要站在全社會經(jīng)濟全局利益的層面看待社會責任的分攤問題，而不是僅僅站在公用電網(wǎng)范圍內(nèi)的利益層面。
企業(yè)是市場經(jīng)濟的基本單元，市場通過價格信號發(fā)揮優(yōu)化配置資源的作用。電力體制改革的主要目的也是“使市場在資源配置中起決定性作用”。當前電力產(chǎn)業(yè)政策不允許公用電網(wǎng)范圍內(nèi)建設(shè)自備電廠。從某種意義上講，自備電廠也是市場配置資源的一種結(jié)果。在要求自備電廠承擔社會責任的同時，也不能回避自備電廠應有的權(quán)益。在符合環(huán)保和能效約束的前提下，選擇從公用電網(wǎng)用電，或者自備電廠自己供電，是工業(yè)企業(yè)在市場經(jīng)濟中自主決策的權(quán)利和結(jié)果，其決策依據(jù)也不只是經(jīng)濟成本這么簡單。選擇自備電廠的工業(yè)企業(yè)也促進就業(yè)和增加稅收，同樣為市場經(jīng)濟發(fā)展做貢獻，是市場多樣性的具體體現(xiàn)，政府要維護工業(yè)企業(yè)的選擇權(quán)。交叉補貼等社會責任在多大范圍內(nèi)分攤，按什么程度分攤，應該由省級地方政府根據(jù)各自經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，因地制宜的統(tǒng)籌平衡和自主決策。不論是價格政策的差異化也好，還是社會責任的差異化也罷，都是政府治理經(jīng)濟的一種選擇。
中央實施電力體制改革的目的，是推動電力行業(yè)從計劃方式向市場方式轉(zhuǎn)變，降低公用電網(wǎng)在內(nèi)的全社會電力成本。規(guī)范自備電廠的實質(zhì)，是新形勢下在市場經(jīng)濟中角色定位的再明確，這背后的本質(zhì)是政府治理方式的轉(zhuǎn)變。改革的一項重要內(nèi)容就是對過去一些模糊不清的或者不適應新形勢的政策和觀念，實事求是地予以優(yōu)化和調(diào)整。政府部門對自備電廠實施專項治理，目的在于統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的全局，規(guī)范自備電廠行業(yè)健康有序發(fā)展。政策制訂者既要廣泛聽取各方意見，也要保持獨立冷靜客觀公正，不能“拉偏架”。既不能拿用電成本低的優(yōu)點“一俊遮百丑”，也不宜用違規(guī)自備電廠“管中窺豹”這個領(lǐng)域，更要避免被電力行業(yè)內(nèi)局部利益驅(qū)動的輿論所左右。
六、用電側(cè)的權(quán)益
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電力體制改革的最終目的是降低國民經(jīng)濟發(fā)展中獲得電力和使用電力的綜合成本。我國電力行業(yè)發(fā)展有一個顯著的特點，始終處于封閉而不是開放的狀態(tài)，圍繞行業(yè)自身發(fā)展需要出發(fā)，站在電力行業(yè)自身權(quán)益角度，不斷強調(diào)電力獲得者和使用者可以做什么或不能做什么，否則政策上或經(jīng)濟上就予以制約或懲罰，而不是立足于對方需要什么，能為之做什么。不論是電網(wǎng)投資，安全運行的生產(chǎn)建設(shè)層面，還是在政策法規(guī)和發(fā)展理念層面，不論是在廠網(wǎng)一體的時期，還是廠網(wǎng)分開的階段，用電側(cè)獲得電力和使用電力的權(quán)益始終得不到根本保障。
即使在以國家電力公司成立為標志的政企分開已逾二十年后的今天，電網(wǎng)企業(yè)依然有形或無形地承載著相當?shù)男袠I(yè)管理職能或者行政色彩。電力建設(shè)質(zhì)檢、用戶接電許可等都還是由電網(wǎng)企業(yè)履行，所有電力用戶獲得電力和使用電力必須也只能面對電網(wǎng)企業(yè)，電力行業(yè)諸多政策的解釋事實上也是通過電網(wǎng)企業(yè)面向用戶。面對電力行業(yè)專業(yè)技術(shù)壁壘和電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力，電力獲得者和使用者幾乎沒有發(fā)言權(quán)，更談不上選擇權(quán)。再加上電力行業(yè)監(jiān)管的滯后或缺位，用電側(cè)的電力獲得者和使用者權(quán)益并不明確，也很難維護。
這種權(quán)益的喪失不只是對電力的直接使用者，對于推動經(jīng)濟發(fā)展的地方政府而言也是如此。如前所述，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟獲得電力，大量的配電網(wǎng)投資尤其是工業(yè)園區(qū)投資實際上是地方政府或其平臺公司在承擔，有的建成后還要無償移交給電網(wǎng)企業(yè)，或出資委托電網(wǎng)企業(yè)維護，運維過程中出現(xiàn)故障或損失最終也是用戶來買單。當前改革過程中不斷出現(xiàn)仍未徹底改善的增量配電業(yè)務得不到施工電源，建成后接入上級大電網(wǎng)困難重重，地方電網(wǎng)總是遇到這樣那樣的理由難以擴大與大電網(wǎng)并網(wǎng)和下電規(guī)模，電網(wǎng)的公平無歧視開放等問題，企業(yè)在公用電網(wǎng)范圍內(nèi)選擇自備電廠的權(quán)益受到制約，工商企業(yè)面對變相或隱晦的“三指定”，民營電力安裝企業(yè)進入市場的玻璃門等，都充分體現(xiàn)了各類電力獲得者和使用者權(quán)益得不到保障。這些問題的背后都反映了電力行業(yè)治理亟待變革，如何實現(xiàn)“管住中間”，把電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力關(guān)進籠子里，還原獲得電力和使用電力應有的權(quán)益，是當前體制改革亟待解決的重點難點。
壟斷力的存在就意味著壟斷收益，也就是壟斷租金，確保用電側(cè)權(quán)益就要把電網(wǎng)企業(yè)的壟斷力關(guān)進籠子里。一方面需要構(gòu)筑規(guī)范周密的監(jiān)管體系；另一方面需要區(qū)分電網(wǎng)環(huán)節(jié)的競爭性業(yè)務和非競爭性業(yè)務，也就是區(qū)分共用電網(wǎng)和專用電網(wǎng)。對于專用電網(wǎng)完全向市場開放，通過市場的力量來制衡壟斷力。從某種意義上來說，這也是重新定位電網(wǎng)企業(yè)功能和服務范圍，適度壓縮壟斷企業(yè)投資和服務范圍未必不是好事，壟斷約束一小步，市場就發(fā)展一大步。面對壟斷的電網(wǎng)企業(yè)，電價政策的設(shè)計和執(zhí)行也應該從有利于維護用電側(cè)權(quán)益的角度來設(shè)置。然而現(xiàn)實是電價政策非常復雜，復雜到連政府監(jiān)管部門也很少有人能夠說得清講得明。廣大工商企業(yè)更是不具備了解和掌握電價政策、合理降低電力成本的能力，就更談不上主張用電側(cè)權(quán)益的能力。工商企業(yè)作為電力獲得者和使用者，電力行業(yè)服務的對象，也不應該被期望或要求熟悉電價政策。電網(wǎng)企業(yè)處于壟斷運營地位，處于電價政策和用電專業(yè)知識的絕對優(yōu)勢地位，工商企業(yè)則處于各種弱勢地位，因為不了解電價政策等相關(guān)原因，一旦產(chǎn)生高額電費別無選擇只能無條件認繳，非常不合理，這也是電力獲得者權(quán)益缺失的具體體現(xiàn)。
監(jiān)管政策要防止電網(wǎng)企業(yè)有意或無意地通過復雜的電價政策獲得不合理利益。電網(wǎng)企業(yè)應履行電價政策告知義務，并承擔提示工商企業(yè)可能產(chǎn)生不合理電費的責任，不論工商企業(yè)何種原因產(chǎn)生不合理高額費用，電網(wǎng)企業(yè)不能坐視不顧，照單收費。如果電網(wǎng)企業(yè)沒有證據(jù)證明履行了告知義務和服務責任，參照法院關(guān)于電信行業(yè)的同類判例，可視為無效合同，工商企業(yè)有權(quán)拒絕付費，已產(chǎn)生的不合理用電費用，電網(wǎng)企業(yè)必須退回。比如基本電費，是選擇按變壓器容量繳納，按照最大需量繳納，還是按照實際需量繳納，或者其他測算基本電費的方式?？紤]到工商企業(yè)專業(yè)能力的弱勢，政策可設(shè)計為按最低值繳納而無須事前選擇，由此帶來的對電網(wǎng)企業(yè)準許收入的影響，則在省級輸配電價平衡賬戶中統(tǒng)籌。還可以給予新開戶申請用電企業(yè)一定時段豁免期，不收取基本電費和進行功率因素考核，對于出現(xiàn)的功率因素不合格現(xiàn)象，電網(wǎng)企業(yè)有義務加強指導優(yōu)化等。
七、完善電力行業(yè)治理
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新中國成立以來，我國電力行業(yè)治理體系歷經(jīng)多次調(diào)整，總體是從“政企合一”到“政企分開”，并朝著“市場化”方向演進。然而時至今日，我國電力行業(yè)治理始終處于條塊分割的狀態(tài)，停滯在“重投資、弱監(jiān)管，價格疏導成本”的計劃模式，工程型管理特點明顯，亟待走出“政府以抓項目投資來調(diào)控能源供給總量，電網(wǎng)環(huán)節(jié)的壟斷力制約行業(yè)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新與用電投資和服務市場開放”的狀態(tài)。競爭性的電源投資等環(huán)節(jié)，雖然已經(jīng)形成了有效競爭的格局，但依然固守投資計劃管理和行政審批，沒有把投資決策權(quán)還給市場，始終走不出“過?！倘薄钡闹芷谛岳Ь场艛鄬傩缘妮斉潆娋W(wǎng)環(huán)節(jié)，依然停留在基于成本的定價模式，投資監(jiān)管薄弱，無法約束壟斷企業(yè)的過度投資和低效投資，沒有把壟斷力關(guān)進籠子里。我國電力行業(yè)治理亟待按照“放開兩頭、管住中間”的體制架構(gòu)，建立“市場配置資源”和“政府有效監(jiān)管”的體制格局。
電力體制改革的實踐過程，實質(zhì)就是監(jiān)管者與被監(jiān)管者博弈和行業(yè)監(jiān)管格局重構(gòu)的過程。截至目前，這個過程折射出濃烈的工程思維特點，尚未站到改革行業(yè)治理體系的高度。各方聚焦于具體業(yè)務技術(shù)層面的問題，掩蓋了背后的行業(yè)管理如監(jiān)管體系建設(shè)問題，也就涉及不到電網(wǎng)產(chǎn)權(quán)關(guān)系和電網(wǎng)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)，更談不上從體制上推動改革。如果不能在根源問題上做出方向性選擇和頂層設(shè)計，技術(shù)層面問題處理得再好，也是緣木求魚。改革推進過程中還反映出來一個特點，出于對電力系統(tǒng)安全運行和電力可靠保障的擔憂，我們改革的步履小心翼翼，頗似投鼠忌器。一方面借此實現(xiàn)要素成本降低、釋放改革紅利等多重效應；另一方面稍有壓力就徘徊觀望或蟄伏不前，甚至偃旗息鼓。改革者與被改革對象在操作層面無法形成均衡的博弈，這是改革推進四年來仍處于膠著狀態(tài)，尚無明顯起色的現(xiàn)實原因。此外，整個電改還存在著戰(zhàn)略層面正確性和確定性與實踐層面弱操作性和不確定性的矛盾。
完善電力行業(yè)治理的內(nèi)涵是處理好市場和政府的關(guān)系，科學和藝術(shù)的運用市場和行政手段，引導電力行業(yè)通過價格信號引導合理投資，提高運營效率和服務質(zhì)量，降低獲得電力和使用電力的成本。電力行業(yè)治理的核心主要有投資、運營和價格三大監(jiān)管環(huán)節(jié)。投資監(jiān)管關(guān)乎有效供給，運營監(jiān)管關(guān)乎效率、質(zhì)量和公平，價格監(jiān)管關(guān)乎投資回報和電力成本。在市場環(huán)節(jié)，通過價格信號引導投資，即市場配置資源。在壟斷環(huán)節(jié)，形成“投資、運營、價格”閉環(huán)監(jiān)管的治理體系。充分認識電力行業(yè)競爭性環(huán)節(jié)和自然壟斷環(huán)節(jié)的本質(zhì)和差異，推動電力行業(yè)的壟斷環(huán)節(jié)從基礎(chǔ)設(shè)施定位向公用事業(yè)定位轉(zhuǎn)變。理清電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，區(qū)分所有權(quán)和運營權(quán)，實施電網(wǎng)的特許運營制度，并引入激勵性監(jiān)管。改變電網(wǎng)企業(yè)投資監(jiān)管，不再將其錯位按照企業(yè)市場投資行為監(jiān)管，不再將電網(wǎng)簡單地作為拉動投資的手段。只有確實監(jiān)管好壟斷環(huán)節(jié)，做到管住中間，才能為放開兩頭創(chuàng)造好的基礎(chǔ)條件。否則，競爭性環(huán)節(jié)降低的成本，很容易就被壟斷環(huán)節(jié)增加的成本抵消，甚至反噬。
牢牢把握市場在配置資源中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的精神，不斷探索和豐富新時代中國特色社會主義市場經(jīng)濟體系中能源體制革命的內(nèi)涵?；诂F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)組織理論構(gòu)建新型電力行業(yè)治理體系，按照“投資、運營和價格”閉環(huán)監(jiān)管的理念，將電力規(guī)劃、投資和價格監(jiān)管，運營和市場監(jiān)管，行業(yè)管理等多項工作優(yōu)化重組。監(jiān)管好輸配環(huán)節(jié)壟斷力和健全市場規(guī)范，切實有效開放并推動用電側(cè)投資和服務市場發(fā)展，通過市場機制，全面、可持續(xù)地降低工商企業(yè)電力成本。調(diào)整好中央和地方政府的分工，形成中央和地方界面清晰、協(xié)同管理的體制和機制，有效避免多頭管理的信息壁壘和政策掣肘，實現(xiàn)市場配置資源和政府有效監(jiān)管的良好格局。涉及地方的電力生產(chǎn)和消費，并在地方通過價格獲得回報的環(huán)節(jié)，直接關(guān)系到地方經(jīng)濟社會利益，應該按照責權(quán)對應原則納入屬地管理，由省級地方政府履行投資管理和監(jiān)管職能，核定價格。中央層面行使跨區(qū)跨省輸送環(huán)節(jié)的投資、監(jiān)管和價格事權(quán)，指導和監(jiān)督地方政府按照能源體制革命要求，以市場發(fā)展方式推動電力行業(yè)發(fā)展和履行各項職能，加強能耗、能效、資源約束、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，而不再繼續(xù)計劃方式的投資規(guī)?？刂?。
