2020年3月，新電改走來已經(jīng)5周年。突如其來的疫情，沒有讓新電改五周年紀(jì)念受到更多關(guān)注。回顧風(fēng)風(fēng)雨雨的五年，市場主體們對新電改的評價，普遍帶有“各花入各眼”的特點(diǎn)：對電改的進(jìn)程，有人評價“太慢”，也有人評價“太快”；對于電改的措施，有人說過于“和風(fēng)細(xì)雨”，也有人說如“電閃雷鳴”。其實，仔細(xì)對比5年前原有政策，卻不難發(fā)現(xiàn)基本計劃制度已經(jīng)“滄海桑田”或者“天翻地覆”。每個主體感受的不同，更多是緣于各地落實過程中的參差不齊。下一個五年，重要的工作組成部分就是把這些改變基本計劃制度的頂層設(shè)計落實下去。
再看起點(diǎn)
談變化，一定要找到基準(zhǔn)，沒有比較便沒有差距，所以要從新電改開始前的基本計劃制度情況談起。2012-2015年，經(jīng)過改革開放三十多年的努力，我國基本計劃制度幾經(jīng)變化，進(jìn)入了穩(wěn)定成熟的階段，分為規(guī)劃管理、價格管理和運(yùn)行管理三個部分，并在改革開放史上取得了輝煌的成績。電力行業(yè)在保證用電價格基本平穩(wěn)的前提下，克服了曾出現(xiàn)的煤價高漲等不利因素，實現(xiàn)了發(fā)電容量和輸變電容量的超常規(guī)發(fā)展，保證了我國國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展所需的電力供應(yīng)，最終使我國在2012年徹底擺脫了長期電力供應(yīng)緊張的困境。這不但是我國改革開放的巨大成績，在世界范圍內(nèi)也是電力行業(yè)發(fā)展的“奇跡”。成績證明三大基本計劃充分發(fā)揮了作用，是行之有效的管制制度。具體來說，規(guī)劃管理制度以項目核準(zhǔn)為依托手段，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)測，計算各地區(qū)電力電量的平衡情況，以煤機(jī)為例，當(dāng)某地煤機(jī)預(yù)計達(dá)到某一利用小時滿足了當(dāng)?shù)刎?fù)荷預(yù)測所需電量，則認(rèn)為當(dāng)?shù)仉娏抗?yīng)滿足平衡需求，如果預(yù)測煤機(jī)高于這一利用小時，則認(rèn)為需要核準(zhǔn)新的電源項目；價格管理部門自己不會另行制定標(biāo)志平衡的利用小時數(shù)，會直接使用規(guī)劃部門項目核準(zhǔn)時使用的利用小時數(shù)，作為核定發(fā)電機(jī)組回收投資、獲得投資收益所需電價水平的依據(jù)；運(yùn)行管理部門制定年度電力電量平衡預(yù)案（發(fā)電計劃）則是一方面落實規(guī)劃部門設(shè)想的電量平衡，另一方面是落實價格管理部門給出的投資回報機(jī)制。通俗地講，三大制度對于電力項目就是一個“管生又管養(yǎng)”的機(jī)制。
規(guī)劃管理可以保證整個系統(tǒng)的冗余度，確保一定時間內(nèi)系統(tǒng)可用電源容量的充裕；價格管理可以保證規(guī)劃內(nèi)的電源項目獲得穩(wěn)定的回報，在壽命周期內(nèi)回收投資，并給電源投資帶來穩(wěn)定的回報預(yù)期，有助于鼓勵電源投資；運(yùn)行管理有助于公平地將規(guī)劃、價格管理的目標(biāo)落實，是以上兩個管制職能落地的手段和保障制度。當(dāng)然，運(yùn)行管理職能并非全部都在政府職能部門手中，一般來說年度電量平衡職能（年度計劃）由運(yùn)行部門執(zhí)行，而月度以下運(yùn)行職能，特別是日計劃和實時計劃由電力調(diào)度機(jī)構(gòu)執(zhí)行，運(yùn)行部門和監(jiān)管部門一般要求電力調(diào)度機(jī)構(gòu)保證年度計劃執(zhí)行結(jié)果偏差小于一定比例。好比運(yùn)行部門交給某發(fā)電企業(yè)一只“飯碗”，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按年度基本裝滿，但是裝的快慢，裝完略凹略凸，“米”貴的時候，還是便宜的時候裝，總體屬于電力調(diào)度機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)限范圍內(nèi)。
因此可以認(rèn)為，基本計劃制度，規(guī)劃、價格和運(yùn)行管理三個環(huán)節(jié)構(gòu)成了閉環(huán)的等邊三角形關(guān)系，相互依存，任何“一角”的徹底放開，都會帶來另外“兩角”的放開或巨大改變。在2015年之前，國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了內(nèi)蒙古多邊交易等市場化的萌芽，但是總體上發(fā)電企業(yè)的電量計劃近乎全部由經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門分配，發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價可以簡單地分為國家核定電價和優(yōu)惠電價，電網(wǎng)采用購售價差方式獲得盈利，對于電量執(zhí)行“統(tǒng)購統(tǒng)銷”，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)電力和電量的平衡，指揮發(fā)電機(jī)組共同保證供應(yīng)和交付電量，用戶按照價格主管部門核定的目錄電價支付電費(fèi)，一般工商業(yè)和大工業(yè)用戶執(zhí)行地方政府價格主管部門制定的峰谷電價。
在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新的發(fā)展階段以后，特別是供應(yīng)逐步寬松之后，基本計劃制度“鐵三角”自身的缺點(diǎn)逐步暴露：規(guī)劃管理手段在負(fù)荷增長預(yù)測難以準(zhǔn)確的情況下，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變的要求；價格管理手段受到測算利用小時和實際利用小時數(shù)偏離的挑戰(zhàn)，一旦實際利用小時低于預(yù)計利用小時，則會大大影響價格管理手段有效性，同時，價格調(diào)整的周期和頻次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上短期電力供需發(fā)生的變化，核定價格導(dǎo)致短期資源配置“劣化”的情況時有發(fā)生；發(fā)用電計劃分配制度無法解決負(fù)荷預(yù)測偏差造成的電源過剩（緊張）矛盾，計劃調(diào)度在傳統(tǒng)電源利用小時逐步降低的情況下，公平性“屢屢受到質(zhì)疑”?？梢哉f，基本計劃制度中涉及電力系統(tǒng)運(yùn)營制度的部分已經(jīng)不適應(yīng)高質(zhì)量發(fā)展的要求，依靠本身的完善無法解決問題，必須采用新的手段代替原有的基本計劃制度。
回望來路
中發(fā)9號文提出的“三放開、一獨(dú)立”要求，本質(zhì)是對基本計劃制度中的運(yùn)營制度部分進(jìn)行改革，就是希望通過市場手段來配置資源。人們總是高估3年的變化，低估五年的變化?；赝?年來的改革之路，不難發(fā)現(xiàn)經(jīng)過5年努力，目前的基本運(yùn)營制度政策相對新電改開始前，變化的程度不是“松動”，是真的出現(xiàn)了滄海桑田一般的變化。
發(fā)用電計劃分配制度在國家政策層面走向“壽終正寢”
漸進(jìn)式改革是我國改革開放四十年來摸索出的有效經(jīng)驗，電力體制改革也不例外。過去5年，為完成中發(fā)9號文確定的放開發(fā)用電計劃的任務(wù)，國家主管部門對于發(fā)用電計劃的放開工作，采取了三步走的策略：第一階段在2015年底國家主管部門提出了“八折再八折”的基本思路，即第一年放開20%的計劃，第二年保留的計劃打個八折，第三年保留的計劃再打個八折，以此類推，以實現(xiàn)逐步放開。第二階段國家主管部門推動按行業(yè)放開，2018年鑒于實際發(fā)用電計劃的放開速度難以達(dá)到預(yù)期，國家主管部門轉(zhuǎn)換思路試行按照結(jié)構(gòu)性放開的原則，一次性在當(dāng)年年中放開了建材、鋼鐵、有色、煤炭行業(yè)用電計劃，市場主體稱之為“四大行業(yè)放開”。第三階段國家主管部門加大力度，徹底放開經(jīng)營性發(fā)電計劃。不得不說，這是主管部門最后對經(jīng)營性發(fā)用電計劃下的“催命符”。按照國家文件精神，經(jīng)營性發(fā)用電計劃被定義為除城鄉(xiāng)居民生活用電、公共服務(wù)及管理組織、農(nóng)林牧漁等行業(yè)電力用戶，以及電力生產(chǎn)所必須的廠用電和線損以外的發(fā)用電計劃。按照經(jīng)營發(fā)用電計劃的定義，全社會用電量中扣除我國居民、農(nóng)業(yè)和重要公用事業(yè)和服務(wù)約占全社會用電量的21%，廠用電和電網(wǎng)輸送線路損耗、變壓器損耗約12%，自備電廠的自用電量約15%左右，其余為經(jīng)營性發(fā)電計劃電量。按照2019年一季度發(fā)改委信息公開通報會上的計算口徑，經(jīng)營性發(fā)電計劃占全社會用電量的50%以上。這意味著，除居民和農(nóng)業(yè)外，原有由經(jīng)濟(jì)運(yùn)行部門分配的發(fā)用電計劃，在基本制度層面全部放開。
電價制度改革在國家政策層面推動電力企業(yè)轉(zhuǎn)型逐步開始
我國電網(wǎng)企業(yè)一直采用購銷價差方式作為盈利手段，欲推動市場化必先改變電網(wǎng)企業(yè)按照目錄電價賣電和按照核定電價買電的經(jīng)營方式，改革的關(guān)鍵在于輸配電價的核定和執(zhí)行。一般來說，輸配電價就像高速公路費(fèi)或快遞費(fèi)，按照度電或者兼顧用電容量進(jìn)行收取。2017年，國家主管部門出臺了《省級電網(wǎng)輸配電價定價辦法》，輸配電價監(jiān)管框架體系初步建立，當(dāng)年國家主管部門已批復(fù)三批共計32個省級電網(wǎng)及深圳市電網(wǎng)輸配電價。據(jù)統(tǒng)計當(dāng)時累計核減電網(wǎng)準(zhǔn)許收入480多億元，降價空間全部用于降低工商企業(yè)電價。2018年底前，國家主管部門推動輸配電價改革覆蓋區(qū)域電網(wǎng)，第一個監(jiān)管周期的核定工作基本完成，輸配電價水平持續(xù)降低。華北、華東、華中、東北、西北區(qū)域電網(wǎng)2018-2019年輸電價格核定工作完成。至此，我國電力“高速公路”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)體系在輸配電業(yè)務(wù)價格基本制度中得以確立。
2019年，國家主管部門為將煤電企業(yè)徹底推向市場，對煤電上網(wǎng)電價機(jī)制作出重大調(diào)整。國家發(fā)展改革委在年末印發(fā)《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見》，取消了煤電聯(lián)動政策，將原有標(biāo)桿上網(wǎng)電價機(jī)制改為“基準(zhǔn)價+上下浮動”的市場化機(jī)制。過渡期，基準(zhǔn)電價按當(dāng)?shù)噩F(xiàn)行燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價確定，浮動范圍為向上10%、向下15%。電力現(xiàn)貨試點(diǎn)地區(qū)不受浮動范圍約束，其他地區(qū)市場化交易參照執(zhí)行，對于仍由電網(wǎng)企業(yè)代理用戶對應(yīng)的優(yōu)先電量仍然采用基準(zhǔn)電價結(jié)算。煤電上網(wǎng)電價制度改革是在大量電量進(jìn)入市場，煤電聯(lián)動技術(shù)難度增大的背景下，直接采用市場價格波動來反映燃料價格波動，同時將波動控制在一定范圍的重要手段。當(dāng)時就有專家判斷設(shè)立基準(zhǔn)價是為取消國家核價、推動煤電全部進(jìn)入市場作準(zhǔn)備，果不其然，2020年中發(fā)9號文印發(fā)5周年之際，國家發(fā)改委頒布了2020版《中央定價目錄》，取消了2015版中的“國務(wù)院價格主管部門制定上網(wǎng)電價和制定銷售電價定價原則和總體水平”的規(guī)定，標(biāo)志著我國競爭環(huán)節(jié)電價，在價格基本制度層面全部放開。
計劃調(diào)度方式出現(xiàn)被電力現(xiàn)貨市場機(jī)制替代的趨勢
我國長期執(zhí)行“半軍事化”的計劃調(diào)度制度，電力調(diào)度機(jī)構(gòu)由于按照天、小時分配執(zhí)行發(fā)用電計劃，掌握顆粒度最小的電力資源配置權(quán)，業(yè)內(nèi)都懂“有事找調(diào)度”，才能解決最終的運(yùn)行問題。2015年11月30日，國家發(fā)改委、國家能源局一次性密集的出臺了落實中發(fā)9號文的6個配套文件，包含五個“實施意見”、一個“指導(dǎo)意見”。其中的《關(guān)于推進(jìn)電力市場建設(shè)的實施意見》是圍繞“電力現(xiàn)貨市場”建立現(xiàn)代市場體系的實施文件。通過電力現(xiàn)貨市場建設(shè)替代傳統(tǒng)的計劃調(diào)度機(jī)制，解除電力調(diào)度機(jī)構(gòu)的“電力資源配置權(quán)”，還權(quán)于市場主體，是制定該文件的初衷之一。
2017年8月，國家發(fā)改委和國家能源局印發(fā)《關(guān)于開展電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，明確南方電網(wǎng)所在區(qū)域（廣東省先行啟動）、蒙西電網(wǎng)所在區(qū)域、浙江、山西、山東、福建、四川、甘肅等8個地區(qū)作為首批電力現(xiàn)貨市場建設(shè)試點(diǎn)。電力現(xiàn)貨交易機(jī)制落地過程中，廣東省發(fā)揮了“先行先試”的帶頭作用：2018年8月底完成規(guī)則體系起草工作，公開征求意見，率先進(jìn)入模擬試運(yùn)行；2019年5月，又率先進(jìn)入“真金白銀”的試結(jié)算。2019年6月底，其余7個試點(diǎn)均進(jìn)入模擬試結(jié)算階段，2019年9月，其余7個試點(diǎn)均進(jìn)行了為期一周的試結(jié)算工作。從8個試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)開展的試結(jié)算結(jié)果來看，電力現(xiàn)貨交易機(jī)制完全可以代替原有計劃調(diào)度機(jī)制。實踐出真知，我國電力行業(yè)擔(dān)心“現(xiàn)貨不如計劃調(diào)度安全可靠的恐懼癥”一夜之間，被“扔進(jìn)了太平洋”。
遠(yuǎn)眺未來
基本計劃制度在運(yùn)營方面的改革，從頂層設(shè)計上來說取得了質(zhì)的突破，對于我國電力行業(yè)龐大的體量而言，落實還需要假以時日。放眼下個五年，運(yùn)營制度的改革依然任重道遠(yuǎn)。
發(fā)用電計劃放開仍需加強(qiáng)落實與突破
發(fā)用電計劃雖然在頂層設(shè)計層面從“破冰”達(dá)到了“質(zhì)變”階段，但在落實過程和自身突破上仍有較大努力空間。一是目前跨區(qū)跨省發(fā)用電比例放開偏低，并可能進(jìn)一步對省內(nèi)市場造成影響，需要加快指令性計劃放開和跨省跨區(qū)統(tǒng)購統(tǒng)銷放開，推動用戶直接參加跨省區(qū)交易。目前跨省跨區(qū)優(yōu)先發(fā)電放開1比例不足5%,遠(yuǎn)低于省內(nèi)發(fā)用電計劃放開比例，可能對部分受端省內(nèi)市場造成影響。以某直轄市為例，2019年9-10月市外跨省受電量（基本為“優(yōu)先發(fā)電計劃”）約占總用電量50%，而該市經(jīng)營性用電計劃放開后該市優(yōu)先購電僅約占40%，跨區(qū)跨省優(yōu)先電量不放開造成發(fā)、用兩側(cè)放開比例差距進(jìn)一步擴(kuò)大。二是計劃調(diào)度難以承接經(jīng)營性發(fā)用電計劃放開落地。2018年，業(yè)界曾預(yù)計“四大行業(yè)放開”可增加當(dāng)年直接交易總量1500億千瓦時以上，但各省實際進(jìn)展較緩慢，總體采用鼓勵未放開四大行業(yè)用戶進(jìn)入市場政策，并未強(qiáng)制放開。出現(xiàn)這種情況有對電價敏感的高耗能企業(yè)已經(jīng)基本開展交易，地方政府進(jìn)一步大幅擴(kuò)大交易規(guī)模的動力減弱的原因，但是更重要的是計劃調(diào)度機(jī)制與中長期電力交易機(jī)制并不匹配，發(fā)用電計劃大幅放開后，需要加快電力現(xiàn)貨市場建設(shè)與中長期電力交易機(jī)制銜接，才能真正實現(xiàn)經(jīng)營性發(fā)用電計劃放開落地，新機(jī)制“立”的工作進(jìn)度，要跟上老機(jī)制“破”的工作進(jìn)度。三是優(yōu)先發(fā)用電計劃可以自我突破轉(zhuǎn)化為政府授權(quán)合同。優(yōu)先發(fā)電制度承擔(dān)的落實產(chǎn)業(yè)政策和保障民生的職能可以轉(zhuǎn)由政府授權(quán)合同機(jī)制承擔(dān)。政府授權(quán)合同是政府有關(guān)部門為了達(dá)到抑制市場力、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策等目的，確定一定數(shù)量占比的電量由發(fā)電企業(yè)與電網(wǎng)企業(yè)簽訂廠網(wǎng)間購售電合同，國際上通常為差價合約。政府授權(quán)合同一經(jīng)授權(quán)，政府有關(guān)部門自己也不得隨意進(jìn)行調(diào)整和改變。政府授權(quán)合同在執(zhí)行過程中，與其他市場化的中長期合同同等地位，通過電力現(xiàn)貨市場公平地予以執(zhí)行。目前，國內(nèi)部分省市，已經(jīng)出現(xiàn)了將優(yōu)先發(fā)用電計劃轉(zhuǎn)為政府手段合同的嘗試。
輸配電價貫徹落實仍需加大工作力度
輸配電價制度的貫徹落實，在技術(shù)層面上受結(jié)算方式的制約。轉(zhuǎn)變電網(wǎng)企業(yè)盈利方式，完成中發(fā)9號文的相關(guān)任務(wù)，結(jié)算必須采用中發(fā)9號文規(guī)定“順價”模式，這樣才能讓輸配電價落到實處。令人遺憾的是，從省市場結(jié)算方式采用數(shù)量來看，絕大部分是“半順價”模式2，其次是“價差”模式3，再次是“半價差”模式4，最少的是標(biāo)準(zhǔn)“順價”模式，且目前使用是標(biāo)準(zhǔn)“順價”模式的地區(qū)，仍強(qiáng)制使用原有計劃體制下的峰谷系數(shù)，而非允許發(fā)電企業(yè)或售電公司對峰段和谷段直接出價。實際情況說明輸配電價落地還需更大推動力度。要盡快讓輸配電價剝離調(diào)控職能和“蓄水池”作用，讓位給發(fā)用雙方在電力現(xiàn)貨市場中形成的峰谷電價。實際工作中，要堅持“管住中間、放開兩頭”，要守住市場化的“初心”。好的頂層設(shè)計和好的制度發(fā)揮作用，靠的是強(qiáng)有力的專業(yè)化監(jiān)管，市場模式可以征求意見進(jìn)行討論，可以“百花齊放”結(jié)合實際，因為市場模式基于發(fā)電企業(yè)、售電公司和電力用戶是自主競爭、風(fēng)險自負(fù)市場主體的定位，而輸配電業(yè)務(wù)作為自然壟斷的業(yè)務(wù)，不存在競爭風(fēng)險，也相應(yīng)不存在自由裁量權(quán)，價格政策應(yīng)該得到無條件的執(zhí)行。
電力現(xiàn)貨市場需要集中力量推動
圍繞電力現(xiàn)貨市場，實質(zhì)上中發(fā)9號文的諸項任務(wù)形成了“任務(wù)樹”，推動電力現(xiàn)貨機(jī)制建設(shè)是基本計劃制度得以徹底改革的“鑰匙”。目前的電力現(xiàn)貨市場試點(diǎn)仍然是不成熟的，甚至有重大缺陷的。試結(jié)算過程中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了現(xiàn)貨價格過低、備用輔助服務(wù)交易未啟動、“不平衡資金”較多、市場主體參與不全扭曲價格、信息披露還停留在原體制下等問題?？紤]到電力現(xiàn)貨市場機(jī)制在幾十個國家和地區(qū)都已經(jīng)執(zhí)行20年以上，其理論和實踐都相對比較成熟，從典型市場的框架來看，已經(jīng)十余年沒有發(fā)生大的變化，僅在進(jìn)行細(xì)節(jié)的完善，可以判斷電力現(xiàn)貨市場試點(diǎn)反映出的問題，本身原因很少5，各項電力現(xiàn)貨市場的配套措施和制度跟不上市場建設(shè)進(jìn)展需要，是試結(jié)算存在上述問題的根本原因。電力現(xiàn)貨市場存在的這些問題如何得以解決，答案就是集中方方面面力量繼續(xù)深入的推動電力現(xiàn)貨試點(diǎn)建設(shè)，相信“南墻”是最好的“老師”，“頭破血流”之后，即使“嘴上不認(rèn)輸”，行動上還是會修正偏差，改進(jìn)“變形的動作”。近期的重要任務(wù)，就是加快8個試點(diǎn)地區(qū)連續(xù)試結(jié)算的步伐。
習(xí)近平總書記指出，改革越往深處推進(jìn)，面臨的困難和挑戰(zhàn)越大，遇到的硬骨頭越多。推動新一輪電改向縱深發(fā)展，不但需要明確任務(wù)、思路、重點(diǎn)，還需要有抓總的機(jī)制和手段，要形成有效的平臺隊伍和工作機(jī)制。五年來，電改人敢于挑最重的擔(dān)子、啃最硬的骨頭，做到了“明知山有虎，偏向虎山行”。五年回頭看，基本計劃制度中的運(yùn)營制度在政策層面已經(jīng)出現(xiàn)了根本性的改變，相信只要我們擁有足夠的戰(zhàn)略定力，以功成不必在我的良好心態(tài)，以“釘釘子精神”持之以恒、堅定不移地推進(jìn)新一輪電改，下一個五年，我國的電力市場化改革將取得更大的進(jìn)展。
注1：按照用戶可以與發(fā)電企業(yè)直接交易，而非電網(wǎng)企業(yè)代理作為放開標(biāo)準(zhǔn)。
注2：發(fā)電企業(yè)按照直接交易價格采用“一口價”方式結(jié)算，用戶執(zhí)行峰谷電價，平段價格采用“發(fā)電價格+國家”核定電價方式，用戶各段電價減去發(fā)電企業(yè)的“一口價”就是電網(wǎng)企業(yè)收取的輸配電價。
注3：發(fā)電相對核定電價（不分峰谷）降多少錢，用戶的目錄電價（分峰平谷）直接降幾分，峰平谷降價絕對值相同，電網(wǎng)企業(yè)收取價差作為“輸配電價”。
注4：發(fā)電企業(yè)按照直接交易價格采用“一口價”方式結(jié)算，用戶執(zhí)行峰谷電價，平段價格采用“發(fā)電價格+國家”核定電價方式，峰谷段采用原峰谷目錄電價減去發(fā)電企業(yè)與國家核定輸配電價之和相對核定電價降價額度做為電網(wǎng)企業(yè)峰谷段收取的“輸配電價”。
注5：有也是部分試點(diǎn)在試結(jié)算初期對自身市場設(shè)計進(jìn)行了部分簡化帶來的不能閉環(huán)問題。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年3期，作者系本刊特約撰稿人
