電力市場化改革是推動(dòng)我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的重要體制性保障。從當(dāng)前實(shí)踐看，我國電力市場建設(shè)的主要矛盾和難點(diǎn)在于跨省區(qū)的電量消納和電力平衡。由于我國電力資源富集區(qū)與用電負(fù)荷中心普遍呈逆向分布特征，大多數(shù)省份的電力生產(chǎn)和消費(fèi)都難以自我平衡，遇到電力供需嚴(yán)重失衡時(shí)更是難以獨(dú)善其身。因此，新增的電力裝機(jī)和電量，無論是火電水電等傳統(tǒng)勢力，還是風(fēng)電光電等市場新貴，都面臨跨省區(qū)消納的客觀需求和現(xiàn)實(shí)壓力。尤其是西南水電和“三北”及西部地區(qū)的風(fēng)光發(fā)電，很大比例都要輸?shù)酵馐^(qū)消納。今后這種趨勢還會(huì)逐步加劇，“十四五”期間，全國跨省跨區(qū)輸送電力容量將超過3.5億千瓦，每年輸送電量達(dá)1.5萬億千瓦時(shí)左右。這些輸出電量能否合理消納，或者說這些跨省區(qū)電力能否成功交易，均取決于跨省區(qū)電力市場是否完善，價(jià)格是否合理，相關(guān)利益方的矛盾能否通過市場機(jī)制得到有效化解。因此，我國未來電力市場的頂層設(shè)計(jì)和推進(jìn)，一定要抓住跨省區(qū)市場這個(gè)龍頭和“牛鼻子”。
我國跨省區(qū)電力交易現(xiàn)狀及存在的問題
近幾年，我國為打破電力交易省間壁壘采取了一些措施。國家層面連續(xù)出臺(tái)政策鼓勵(lì)跨省跨區(qū)送受電計(jì)劃靈活執(zhí)行，依托北京、廣州兩個(gè)國家級(jí)電力交易中心，在省間計(jì)劃電量的基礎(chǔ)上發(fā)展出了跨省區(qū)雙邊協(xié)商、集中競價(jià)、掛牌等交易方式，送受電計(jì)劃與市場交易雙軌并行的時(shí)代拉開了序幕。
但究其本質(zhì)，我國當(dāng)前的跨區(qū)跨省電力交易幾乎都是中長期交易（目前僅有非常少量部分在試點(diǎn)現(xiàn)貨交易），實(shí)質(zhì)上是原來計(jì)劃確定的電量加稍許的浮動(dòng)，對(duì)以省為實(shí)體的調(diào)度機(jī)制沒有明顯突破。在中長期交易交易模式下，當(dāng)前開展的跨省區(qū)電力市場交易，送端發(fā)電企業(yè)大多都只能報(bào)量不報(bào)價(jià)，而受端用戶則主要由所在省電網(wǎng)公司代表，生產(chǎn)方（發(fā)電企業(yè)）和消費(fèi)方（電力用戶）并未真正“見面”協(xié)商議價(jià)，而被電網(wǎng)公司和地方政府簡單“代理”了。在此過程中，生產(chǎn)者和消費(fèi)者被制度性隔離，市場信息透明度不高，發(fā)電企業(yè)和用戶的話語權(quán)較弱。因此，目前我國的跨省跨區(qū)交易，并不是真正意義上的電力市場交易。
要建立真正的跨省區(qū)電力市場，當(dāng)前還面臨很多挑戰(zhàn)。最大的不確定性因素來自于體制和政策方面，即在我國省為實(shí)體、分灶吃飯的財(cái)稅體制下，社會(huì)各界對(duì)跨省區(qū)電力平衡心存疑慮不托底，擔(dān)心難以做到公平競爭和保障電力安全穩(wěn)定供應(yīng)。前些年國網(wǎng)體系內(nèi)區(qū)域電網(wǎng)公司被改為分部，有關(guān)調(diào)度規(guī)則和發(fā)展規(guī)劃都作了調(diào)整，電網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)行都不是按區(qū)域進(jìn)行設(shè)計(jì)的，削弱了同區(qū)域內(nèi)省間電力互濟(jì)共享的能力。新一輪電力體制改革以省為主體推動(dòng)，做實(shí)了省級(jí)政府的管電職能，間接為“一省一策”提供了所謂的法理和政策依據(jù)。
受以上因素影響，近幾年跨省區(qū)送受電計(jì)劃落實(shí)越來越難，送受端政府、企業(yè)和用戶的博弈加劇，各方利益訴求很難找到平衡點(diǎn)，省間電力交易的壁壘和門檻越壘越高。
我國省級(jí)電力市場的局限性和弊端
總體看，我國省級(jí)電力市場存在“先天不足”的缺陷。除廣東、江蘇、山東等少數(shù)電力消費(fèi)大省外，目前我國省級(jí)電力市場大多呈寡頭壟斷或壟斷競爭格局，一般來說中央五大發(fā)電集團(tuán)中的二三家和省級(jí)政府能源投資公司占有較大市場份額，市場集中度偏高，單家企業(yè)市場占有率不少在30%以上。最近國資委在西北等地區(qū)推行的煤電資源區(qū)域整合又進(jìn)一步強(qiáng)化了這種壟斷格局。由于少數(shù)發(fā)電集團(tuán)在省級(jí)市場“壟斷獨(dú)大”，且大多為國字號(hào)企業(yè)，加之市場內(nèi)供需資源的回旋空間不是太大，配售電公司和用戶的話語權(quán)較弱，各類電源和不同企業(yè)之間可競爭、可替代的程度并不高，使得省級(jí)市場競爭很不充分，難以真正起到優(yōu)勝劣汰的作用，也難以建設(shè)成為一個(gè)健全、高效和成熟的市場。
受以上因素制約，當(dāng)前一些省級(jí)市場更多淪為了地方政府以競爭名義行降電價(jià)之實(shí)的一種工具。在地方保護(hù)主義的大旗下，外來電很難在省級(jí)市場這個(gè)封閉平臺(tái)上與本地電力公平競爭，甚至沒有參與競爭的資格。即使未來建立起省級(jí)現(xiàn)貨市場，由于市場集中度較高，市場結(jié)構(gòu)不合理，供需關(guān)系脆弱，也很難真正發(fā)揮優(yōu)化配置資源的作用。換言之，由于省級(jí)市場的定位及功能與我國電力跨省區(qū)平衡消納的戰(zhàn)略需求不一致，甚至存在較大的利益矛盾和沖突，省級(jí)市場沒有意愿也沒有能力擔(dān)當(dāng)優(yōu)化配置全國電力資源的重任。當(dāng)前及未來，省級(jí)市場都不是我國電力資源優(yōu)化配置和提質(zhì)增效的主戰(zhàn)場，也解決不了我國電力供需平衡和系統(tǒng)優(yōu)化的主要矛盾。
跨省區(qū)電力市場缺失的后果
在省為實(shí)體的電力市場環(huán)境和制度安排下，出于趨利避害的本能，各省均會(huì)優(yōu)先保障本省的電力消納，在未來電力發(fā)展規(guī)劃和政策制定上，也會(huì)優(yōu)先考慮新上本省裝機(jī)，對(duì)接收外來電力的積極性不高。由于今后外來電主要為水電和風(fēng)電光電等清潔能源，長此以往將使不合理的棄水棄風(fēng)棄光問題愈演愈烈，甚至形成長久的路徑依賴慣性和利益固化格局。
這些傾向和趨勢，從局部看有一定合理性，但從全國范圍來看，將形成省級(jí)市場“一家獨(dú)大”、區(qū)域市場“無米下鍋”、全國資源優(yōu)化“一句空話”的困境，今后要破除這種分割封鎖的格局代價(jià)很大，國家清潔低碳轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略實(shí)施也將大打折扣。因此，必須堅(jiān)持全國電力改革一盤棋，旗幟鮮明地打破省間壁壘，加快實(shí)質(zhì)性推進(jìn)跨省區(qū)電力市場建設(shè)。
應(yīng)對(duì)策略及主要舉措
通過以上分析可知，只有建立、擴(kuò)大和完善跨省區(qū)市場，才能克服省級(jí)市場的局限性和弊端，有效解決我國不同區(qū)域和省際間能源資源以及經(jīng)濟(jì)承受能力不均衡的矛盾，挖掘區(qū)域電力及能源市場互補(bǔ)互濟(jì)的潛力，用市場和經(jīng)濟(jì)手段化解“省為實(shí)體”的行政矛盾以及利益沖突。對(duì)于目前已經(jīng)暴露的問題，要客觀理性分析，完善制度、明確規(guī)則、科學(xué)引導(dǎo)、分類施策。
充分考慮并合理平衡地方訴求
在當(dāng)前供需形勢下，電力送端省份（大多是欠發(fā)達(dá)地區(qū)）急于多上項(xiàng)目多送電，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢；而部分受端省份的火電相比外來的可再生能源電力可能更具價(jià)格優(yōu)勢，加上大部分外來電質(zhì)量不高，受端省份需承擔(dān)調(diào)峰責(zé)任，會(huì)加重當(dāng)?shù)鼗痣姷呢?fù)擔(dān)，增加用戶的實(shí)際用電成本、減少當(dāng)?shù)氐亩愂蘸途蜆I(yè)等等，這些因素都會(huì)使受端政府優(yōu)先選擇更為經(jīng)濟(jì)可靠的本地電力供應(yīng)。
在此情況下，如果不加分析地進(jìn)行道德譴責(zé)，一味要求具備條件的省區(qū)“積極接納區(qū)外輸入可再生能源電力，主動(dòng)壓減本地區(qū)燃煤發(fā)電，為擴(kuò)大可再生能源利用騰出市場空間”，則很可能淪為宣傳口號(hào)，錯(cuò)失擴(kuò)大市場的良機(jī)。
對(duì)地方的利益訴求，無論是增加稅收和就業(yè)、降低用電成本還是保護(hù)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，都應(yīng)該理性看待，分析其中的合理性并加以解決。對(duì)以上訴求，應(yīng)采取完善市場競爭規(guī)則和價(jià)格機(jī)制、設(shè)定跨區(qū)跨省送電質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、建立優(yōu)先使用可再生能源電力的法律義務(wù)（如配額制）等應(yīng)對(duì)措施，求同存異爭取最大公約數(shù)，創(chuàng)造條件使跨省區(qū)交易多成交多盈利，以減少清潔能源的無謂浪費(fèi)和電力設(shè)施的大量低效閑置，實(shí)現(xiàn)全局利益最大化。
建立利益共享機(jī)制破解跨省區(qū)市場的利益矛盾
當(dāng)前，跨省區(qū)市場的主要矛盾是，大量具有邊際成本和環(huán)保優(yōu)勢的水電、風(fēng)電和光電在當(dāng)?shù)叵{不了，又不能輸送到有電力需求的消費(fèi)大省去消納，只能白白棄掉。在輸電通道沒有障礙的前提下，造成這一不合理局面的主要原因是，跨省區(qū)交易模式和競價(jià)規(guī)則不合理，未能找到市場各方的利益結(jié)合部和均衡點(diǎn)，導(dǎo)致跨省區(qū)的電力“生意 ”做不成。
綜合分析，當(dāng)前應(yīng)建立類似發(fā)電權(quán)交易的利益共享市場機(jī)制，即讓送端的水電、風(fēng)電、光電多發(fā)電，相應(yīng)受端的火電少發(fā)電，清潔能源多發(fā)電的效益，適當(dāng)讓渡給火電企業(yè)。這樣就能充分發(fā)揮清潔能源邊際成本低（變動(dòng)成本接近零）和環(huán)保低碳的比較優(yōu)勢，在全國范圍內(nèi)打開消納市場空間。
清潔能源通過跨省區(qū)交易多發(fā)電的邊際效益，首先應(yīng)讓利給受端省份的發(fā)電企業(yè)，重點(diǎn)是火電企業(yè)，因?yàn)槠錅p少了原有的利用小時(shí)讓出了發(fā)電空間，相應(yīng)損失的利益理應(yīng)得到補(bǔ)償，相當(dāng)于火電在區(qū)域電力市場獲得了相應(yīng)的調(diào)峰服務(wù)補(bǔ)償；其次可讓利給受電省份有關(guān)的電力用戶，通過這種機(jī)制電力交易的“蛋糕”做大了，市場有了更多的低價(jià)電，完全有能力給用戶降價(jià)讓利；第三，電網(wǎng)企業(yè)在此交易中多輸送了電力，多收了過網(wǎng)費(fèi)，提高了輸電通道的利用效率，也是間接的受益者?？傮w上看，如果落實(shí)好這一機(jī)制，將是多方互利共贏的局面，近幾年在南方電網(wǎng)等部分區(qū)域的實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。從長遠(yuǎn)看，只有真正建立了這種合理穩(wěn)定且多方共贏的補(bǔ)償機(jī)制后，清潔能源跨省區(qū)消納才可能持久和有效，才能從根本上消除“棄風(fēng)棄光棄水”的痼疾。
采用靈活機(jī)制降低輸電價(jià)格，促成更多的跨省區(qū)電力交易
不可否認(rèn)，在當(dāng)前跨省區(qū)電力交易價(jià)差空間較小、各方回旋余地不大的情況下，輸電價(jià)格過高，會(huì)影響交易的進(jìn)行，很多本可以成交的交易，由于輸電價(jià)過高各方均無利可圖就流產(chǎn)了。在此情況下，對(duì)跨省區(qū)專項(xiàng)輸電工程和送受電省級(jí)電網(wǎng)，應(yīng)采取隨著市場供需和季節(jié)變動(dòng)靈活調(diào)整的輸電價(jià)格機(jī)制，如豐水期可考慮只回收變動(dòng)成本，降低輸電價(jià)，促進(jìn)水電多發(fā)多送。對(duì)投產(chǎn)年份較長的輸電工程，如三峽輸電工程、第一批西電東送工程，考慮到其還本付息早已完成，輸電價(jià)可依據(jù)工程生命周期利用小時(shí)數(shù)核定，大幅降低輸電價(jià)。采取彈性電價(jià)機(jī)制后，現(xiàn)有特高壓和超高壓線路將得到充分利用，電網(wǎng)企業(yè)可通過“薄利多銷”獲取更多的過網(wǎng)費(fèi)收益。這樣，才能多方形成合力，促成更多的跨省區(qū)電力交易，從而擴(kuò)大市場規(guī)模，形成良性循環(huán)。
在全國范圍內(nèi)做實(shí)六大區(qū)域電力市場，建立良性互動(dòng)關(guān)系
國家電網(wǎng)范圍內(nèi)恢復(fù)并逐步做實(shí)做強(qiáng)華北、東北、華東、華中、西北五大區(qū)域市場，加上南方電網(wǎng)區(qū)域市場，全國形成六大區(qū)域市場為主要實(shí)體的市場格局。各區(qū)域市場是電力競爭交易的主體市場，六大區(qū)域市場之間通過跨大區(qū)市場作為紐帶進(jìn)行聯(lián)接，實(shí)現(xiàn)區(qū)域間和省間互濟(jì)互補(bǔ)互助，最終形成區(qū)域市場為主、跨區(qū)市場為輔，層級(jí)分明、相輔相成、公平有序的競爭格局。
改革成效預(yù)判
如果真正落實(shí)好以上改革舉措，西電東送、能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命等國家戰(zhàn)略將能夠有效實(shí)施，清潔能源將在更大范圍內(nèi)消納利用，棄風(fēng)棄光棄水問題將從根本上得到化解。最關(guān)鍵的是，由于有了成熟高效的跨省區(qū)市場，可最大程度消除因信息不透明不對(duì)稱帶來的電網(wǎng)調(diào)度“暗箱操作”，有利于公平調(diào)度和交易，減少全國電力系統(tǒng)的總體調(diào)峰成本。同時(shí)，由于區(qū)域和省級(jí)電力市場提供了及時(shí)準(zhǔn)確的價(jià)格信號(hào)，將促進(jìn)社會(huì)各方加強(qiáng)電力需求側(cè)管理，提供更多的靈活性調(diào)節(jié)資源，從而減少高投入低產(chǎn)出的電力“冗余投資”,節(jié)省社會(huì)用能成本?？傮w看，可實(shí)現(xiàn)各方利益主體的“多贏”，并有效化解當(dāng)前電力發(fā)展中的突出矛盾。
中央深改組在本輪電力改革的督察意見中曾指出：“區(qū)域電力市場是需中央推動(dòng)的牽引性、關(guān)鍵性改革，要一竿子插到底，不給利益相關(guān)方討價(jià)還價(jià)的余地?！边@說明，區(qū)域電力市場的建設(shè)，是電力改革的深水區(qū)和“硬骨頭”，也是當(dāng)前電力改革的最大紅利，更是化解電力發(fā)展突出矛盾的當(dāng)務(wù)之急?！笆濉币?guī)劃研究測算表明，如果加強(qiáng)全國統(tǒng)一優(yōu)化調(diào)度，以區(qū)域?yàn)閱挝欢皇且允閱挝粚?shí)現(xiàn)電力電量平衡，“十三五”期間華東電網(wǎng)區(qū)域可少上煤電裝機(jī)1500萬千瓦，華北電網(wǎng)區(qū)域可少上煤電裝機(jī)1600萬千瓦，全國可以減少煤電機(jī)組需求約5000萬千瓦，通過省間互濟(jì)和區(qū)域間優(yōu)勢互補(bǔ)，可以有效化解甘肅、新疆等地嚴(yán)重的棄風(fēng)棄光難題。
如果把區(qū)域統(tǒng)籌和系統(tǒng)優(yōu)化的工作做在電力項(xiàng)目建成前的規(guī)劃環(huán)節(jié)，則能取得更大成效。初步匡算，如果在“十四五”及中長期電力規(guī)劃中，煤電裝機(jī)按區(qū)域統(tǒng)籌安排，而不是按省安排，全國可以減少煤電機(jī)組需求約6000萬千瓦。因此，值此“十四五”電力規(guī)劃論證和編制之際，要未雨綢繆，改革以省為單位平衡電力的規(guī)劃理念和方法，對(duì)區(qū)域電力能源布局和發(fā)展規(guī)模提前科學(xué)規(guī)劃，加快建立和完善區(qū)域電力市場，在更大范圍內(nèi)優(yōu)化配置電力資源，提高電力系統(tǒng)整體投資效率和運(yùn)行效率，把盲目重復(fù)建設(shè)和低效運(yùn)行的隱患消除在規(guī)劃源頭。
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年3期，作者系國家電力投資集團(tuán)戰(zhàn)略規(guī)劃部主任
