自2015年3月電改9號(hào)文發(fā)布以來，新一輪電力體制改革已進(jìn)行了5年。但在電改專家侯守禮看來，這塊最后的“硬骨頭”還要啃3-5年。
“從國(guó)外的電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)過程中一般來說都要經(jīng)過2-3個(gè)監(jiān)管周期，需要6-10年的時(shí)間，才能夠改革完成?！焙钍囟Y說。
侯守禮現(xiàn)在是易寶支付副總裁、中國(guó)人民大學(xué)兼職教授、中國(guó)價(jià)格協(xié)會(huì)電價(jià)專家。他另一個(gè)備受電力市場(chǎng)關(guān)注的身份是，曾擔(dān)任國(guó)家發(fā)改委價(jià)格司電價(jià)處處長(zhǎng)。
作為中國(guó)電改的參與者和見證者，他長(zhǎng)期從事價(jià)格管理和價(jià)格政策研究，曾主持制定首個(gè)輸配電價(jià)定價(jià)辦法、成本監(jiān)審辦法；主持核定了第一輪跨省跨區(qū)轉(zhuǎn)型工程、區(qū)域電網(wǎng)、省級(jí)電網(wǎng)輸配電價(jià)等。
5月12日下午3點(diǎn)，侯守禮將做客「麒麟學(xué)院」，開講《中國(guó)電價(jià)市場(chǎng)化“十四五”展望》。
麒麟學(xué)院是由中國(guó)綜合能源服務(wù)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展聯(lián)盟、國(guó)網(wǎng)綜合能源服務(wù)集團(tuán)、能見科技聯(lián)合打造的旗艦級(jí)學(xué)術(shù)交流平臺(tái)。
在侯守禮看來，電力體制改革猶如“西天取經(jīng)”，改革的目標(biāo)就是去西天要取的“經(jīng)”。這個(gè)過程中，最關(guān)鍵的問題是如何從此岸到達(dá)彼岸，躲過風(fēng)浪和暗礁，平穩(wěn)順利到達(dá)目的地。
他認(rèn)為，電改9號(hào)文以來，新一輪電改取得的最大成果是整個(gè)電力體制改革的框架全部建立起來，且一些改革措施取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
以增量配電業(yè)務(wù)為例，去年底，國(guó)家發(fā)改委辦公廳、國(guó)家能源局綜合司聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于請(qǐng)報(bào)送第五批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》，正式啟動(dòng)了新一批試點(diǎn)項(xiàng)目的申報(bào)工作。
事實(shí)上，自2016年11月以來，監(jiān)管層先后分四批在全國(guó)范圍內(nèi)開展了404個(gè)增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，以鼓勵(lì)社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)，有效提高配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)效率，降低配電成本。
今年3月24日，國(guó)家電網(wǎng)公司發(fā)布《進(jìn)一步支持和推進(jìn)增量配電業(yè)務(wù)改革的意見》表態(tài)，將配合各級(jí)政府做好試點(diǎn)項(xiàng)目申報(bào)，科學(xué)編制電網(wǎng)規(guī)劃，合理劃分配電區(qū)域，加快公司參與項(xiàng)目落地見效。積極支持民營(yíng)資本、外資等社會(huì)資本參與增量配電試點(diǎn)。
不過，相對(duì)于具體的改革內(nèi)容，“取經(jīng)”過程中最大的難題仍然是政府和市場(chǎng)的關(guān)系?！罢趺唇o自己定位，哪些是政府該管的，哪些是應(yīng)該放給市場(chǎng)的?！?
但電力市場(chǎng)化實(shí)際上存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。如何平衡市場(chǎng)化和風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，這恰恰是中國(guó)電力體制改革難以快速推進(jìn)的核心所在。
侯守禮認(rèn)為，雖然市場(chǎng)化也有風(fēng)險(xiǎn)，但不改革是最大的風(fēng)險(xiǎn)，改革才是必由之路。
“不能因噎廢食，改革必須推進(jìn)，但是要完善改革的各項(xiàng)配套措施，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)秩序、各個(gè)市場(chǎng)主體行為的監(jiān)管，通過這種方式來防范風(fēng)險(xiǎn)。”侯守禮說。
在他看來，儲(chǔ)能和綜合能源近年來取得快速發(fā)展，恰恰得益于電力市場(chǎng)化改革。如果沒有市場(chǎng)化，它們將很難獲得發(fā)展機(jī)會(huì)。
以下是專訪實(shí)錄：
能見Eknower：今年是以電改9號(hào)文發(fā)布為標(biāo)志的新電改五周年，在您看來，我國(guó)的電力價(jià)格機(jī)制五年來取得了哪些成就，又有哪些遺憾？
侯守禮：主要是各項(xiàng)制度的框架都建立起來了。電改從9號(hào)文開始，搭配的配套文件，比如說增量配電網(wǎng)，電力市場(chǎng)化，輸配電價(jià)等，整個(gè)電力體制改革的框架都全部建立起來了。
而且一些改革措施也取得了一定的進(jìn)展，比如說電力現(xiàn)貨市場(chǎng)改革首批確定8個(gè)試點(diǎn)，搞了五批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)，幾百個(gè)項(xiàng)目。
輸配電改革、電價(jià)市場(chǎng)化、增量配電網(wǎng)、電力結(jié)構(gòu)市場(chǎng)的建設(shè)、提高電力市場(chǎng)獨(dú)立性等各方面都邁出了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，9號(hào)文規(guī)定的各項(xiàng)任務(wù)都在推動(dòng)之中。
遺憾方面，主要是在政府和市場(chǎng)的關(guān)系上，有些領(lǐng)域市場(chǎng)的決定性作用還沒有得到充分的發(fā)揮，有些領(lǐng)域政府該退出的還沒有退出，需要政府強(qiáng)化監(jiān)管的有些做的還很不夠，比如市場(chǎng)價(jià)格行為的監(jiān)管。
其實(shí)，政府和市場(chǎng)都應(yīng)該加強(qiáng)。有些地方政府應(yīng)該強(qiáng)化監(jiān)管；有些地方政府的手伸得太長(zhǎng)，應(yīng)該弱一些。市場(chǎng)也是一樣，既有發(fā)揮的好的地方，也有不足之處。
政府的角色是有兩種情況，一種是有些越位，雖然該管的還得管，但要從之前的審批轉(zhuǎn)向社會(huì)的監(jiān)管。
現(xiàn)在事前審批是減少了，但事后的監(jiān)管沒有強(qiáng)化起來，導(dǎo)致市場(chǎng)在運(yùn)行過程中有時(shí)候效果不是令人滿意。
能見Eknower：您將電力價(jià)格機(jī)制的改革比喻為唐僧西天取經(jīng)，西天取經(jīng)須經(jīng)歷九九八十一難，在您看來，現(xiàn)在電改離取得真經(jīng)還有多遠(yuǎn)距離？還得經(jīng)歷多少難？
侯守禮：之所以將電改比喻成西天取經(jīng)，改革的目標(biāo)和主要任務(wù)大家都知道了，這個(gè)就是“經(jīng)”，關(guān)鍵是要落地，變成現(xiàn)實(shí)。
從國(guó)外的電力市場(chǎng)改革經(jīng)驗(yàn)來看，這個(gè)過程中一般來說都要經(jīng)過2-3個(gè)監(jiān)管周期，需要6-10年的時(shí)間，才能夠改革完成。
因?yàn)殡娏κ袌?chǎng)比較特殊，它與國(guó)民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)、居民生活都密切相關(guān)，既有商品的特性，又關(guān)系著老百姓的基本生活。
所以電力比較復(fù)雜，改革起來也因此很難，要不然也不會(huì)改革開放幾十年了才啟動(dòng)電力體制改革，改革不可能一蹴而就。
現(xiàn)在已經(jīng)過去5年了，到“十四五”結(jié)束，最遲到“十五五”，改革應(yīng)該是能夠取得決定性的成效了。
能見Eknower：在取經(jīng)過程中，您認(rèn)為最難的是什么？
侯守禮：最難的還是政府怎么給自己定位，哪些是政府該管的，哪些是應(yīng)該放給市場(chǎng)的。
一個(gè)是要把那些影響市場(chǎng)機(jī)制的措施去除掉，為市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用創(chuàng)造良好的空間。
所謂為市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造空間，并不是政府撒手不管，整個(gè)電力市場(chǎng)是需要設(shè)計(jì)的，它和普通的商品不一樣，需要事先設(shè)計(jì)好的監(jiān)管規(guī)則，政府要進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管，保證市場(chǎng)參與主體都能夠按照規(guī)則來行事，防范一些市場(chǎng)主體操縱價(jià)格等行為。
能見Eknower：但是這中間的平衡怎么拿捏？
侯守禮：因?yàn)殡姷膶傩蕴嗔?，特別是近兩年，經(jīng)濟(jì)遇到了下行的壓力，特別是今年受到疫情的影響，社會(huì)各方面對(duì)降電價(jià)訴求比較高。
當(dāng)然也確實(shí)有降的空間，所以大家都希望能夠更快的降低用電的成本，可能行政的手段見效會(huì)快一些，而市場(chǎng)的力量沒有充分發(fā)揮作用。
能見Eknower：電網(wǎng)在這個(gè)過程中扮演什么角色？
侯守禮：電是不能脫離電網(wǎng)單獨(dú)存在。從發(fā)電企業(yè)發(fā)出來的電，基本上是不能直接使用的（自備電廠除外）。按通過調(diào)頻調(diào)壓，輸電、配電，才能供終端使用。
所以市場(chǎng)運(yùn)行離不開電網(wǎng)。不僅是輸配環(huán)節(jié)離不開，調(diào)度、交易等等環(huán)節(jié)都離不開電網(wǎng)。既然離不開，又有這么重要的位置，想讓大家都滿意，自然是很難的。
不管是發(fā)電企業(yè)還是售電公司，還是搞增量配電網(wǎng)，都要和電網(wǎng)公司不可避免打交道，都離不開它，更不能沒有它。
能見Eknower：電改一個(gè)重要的方向是讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，這其中就涉及到市場(chǎng)化，在您看來市場(chǎng)化會(huì)有哪些風(fēng)險(xiǎn)？怎么防范？
侯守禮：市場(chǎng)化必然有風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)檎目刂屏Χ认鄬?duì)是比較強(qiáng)和穩(wěn)定的，而市場(chǎng)需要多個(gè)市場(chǎng)主體的自發(fā)行為、多重博弈，波動(dòng)性、不可控性必然會(huì)大一些。
從保障電力穩(wěn)定供應(yīng)的角度，人們對(duì)市場(chǎng)化必然有這樣那樣的擔(dān)心。
但是從2015年以來，為了推進(jìn)改革，改革者更多的強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化的收益，比如市場(chǎng)化可以降電價(jià)。相應(yīng)地，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)有所忽視，但實(shí)際上風(fēng)險(xiǎn)還是比較多的。
比如說，當(dāng)供求關(guān)系比較寬松的時(shí)候，價(jià)格是下降的，用電主體會(huì)比較滿意，但它的風(fēng)險(xiǎn)我和兩方面，一是發(fā)電企業(yè)會(huì)有擔(dān)心，會(huì)降低投資的積極性，影響長(zhǎng)期供應(yīng)。
二是由于電力供應(yīng)長(zhǎng)期彈性較小，一旦再出現(xiàn)供求緊張，價(jià)格要上漲的話，我們還能不能堅(jiān)定不移地市場(chǎng)化？
再一個(gè)，市場(chǎng)會(huì)有不可抗力，比如說疫情，原來一些企業(yè)正常用電，也和一些售電公司簽訂了售電合同，但疫情來了之后沒有訂單無法正常生產(chǎn)，合同就無法履行，這樣就會(huì)有風(fēng)險(xiǎn)。
在原來的體制下，統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，電網(wǎng)公司供電就行了，有用電就供電，沒有就不供電。
還有就是一些市場(chǎng)主體可能會(huì)有一些默契去控制價(jià)格，這就是壟斷價(jià)格行為。國(guó)外電力市場(chǎng)實(shí)踐告訴我們，這種情形的概率是很高的。
但是，不能因?yàn)槭袌?chǎng)有風(fēng)險(xiǎn)而不改革。中國(guó)改革開放40年的歷史證明，市場(chǎng)化最終會(huì)讓絕大多數(shù)市場(chǎng)主體收益，會(huì)讓社會(huì)整體受益，會(huì)提高效率。
不改革也是有風(fēng)險(xiǎn)的，甚至說不改革才是最大的風(fēng)險(xiǎn)。
比較合理的思路是，不能因噎廢食，改革必須推進(jìn)，但是要完善改革的各項(xiàng)配套措施，強(qiáng)化對(duì)市場(chǎng)秩序、各個(gè)市場(chǎng)主體行為的監(jiān)管，通過這種方式來防范風(fēng)險(xiǎn)。
甚至還可以有新的措施。比如說電力市場(chǎng)中可以引入各種輔助服務(wù)市場(chǎng)，引入各種交易合同的保險(xiǎn)機(jī)制。在遇到風(fēng)險(xiǎn)之后應(yīng)該是去想怎么解決風(fēng)險(xiǎn)，而不是退回去不改革
不改革才是最大的風(fēng)險(xiǎn)，改革才是必由之路。
能見Eknower：“十四五“期間，電改的方向是什么？
侯守禮：沒有什么不同，還是按照之前確定的路徑走。
就像我剛才說的，完整改革是需要2-3個(gè)監(jiān)管周期，可能還需要3-5年的時(shí)間，各條路徑畢竟都沒有完成，都得往前走。即便是輸配電價(jià)方面，也有很多可以細(xì)化的內(nèi)容。
如果說和以前比有什么本質(zhì)的不同，無非就是改革進(jìn)入深水區(qū)了，需要更大的決心和勇氣。
而且改革初期的紅利，比如說降價(jià)，已經(jīng)降了很多次了電價(jià)，能否一直降下去不好說。未來，在個(gè)別地區(qū)是不是價(jià)格會(huì)是上漲，這種風(fēng)險(xiǎn)也不好說。
能見Eknower：截止現(xiàn)在，我國(guó)的電源結(jié)構(gòu)仍然是以燃煤發(fā)電為主，在“十四五”期間，可再生能源電源的在整個(gè)電力系統(tǒng)中的地位會(huì)發(fā)生什么變化？
侯守禮：這些年來，以風(fēng)電、光伏為代表的可再生能源大力發(fā)展，為優(yōu)化我國(guó)能源結(jié)構(gòu)發(fā)揮了重要作用。
即使已經(jīng)進(jìn)入了平價(jià)上網(wǎng)的新時(shí)代，政府的補(bǔ)貼需要退出了。但仍然要應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地，創(chuàng)新政策支持方式，比如通過綠色電力證書、綠色電力消費(fèi)認(rèn)證、綠色電力公益，甚至強(qiáng)制性配額制等手段，支持綠色電力發(fā)展。
但我們也要看到。煤電為主的現(xiàn)實(shí)國(guó)情一時(shí)半會(huì)是改變不了的，現(xiàn)在60%多的占比，不是哪種電源可以取代的。
中國(guó)的資源稟賦也決定了，關(guān)鍵是煤炭要做清潔化的利用。
在煤炭的利用中，發(fā)電可能是相對(duì)清潔的利用。很多燃煤機(jī)組改造完后，清潔程度比較高。
所以短期內(nèi)“去煤化”是不現(xiàn)實(shí)的，可以逐步地減少燃煤發(fā)電，可以強(qiáng)化煤炭的清潔利用。不過在新能源比較富集的地區(qū)，可以在小區(qū)域之內(nèi)是可以實(shí)現(xiàn)高比例可再生能源。
能見Eknower：在電力市場(chǎng)化背景下，儲(chǔ)能會(huì)有什么機(jī)會(huì)？
侯守禮：目前，電不能大規(guī)模儲(chǔ)存。但在電改市場(chǎng)化背景下，儲(chǔ)能獲得了發(fā)展空間。儲(chǔ)能最大的優(yōu)勢(shì)是比較靈活，可以在發(fā)電側(cè)發(fā)揮作用，也可以在用戶側(cè)發(fā)揮作用，也可以在電網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)發(fā)揮作用。
在原來管的很死的體制下，儲(chǔ)能是很難得到發(fā)展的。在市場(chǎng)機(jī)制下，有機(jī)會(huì)去獲得發(fā)展。這幾年，儲(chǔ)能發(fā)展速度還是非?？斓?。
能見Eknower：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，綜合能源是破解轉(zhuǎn)型瓶頸的“藥方”，您怎么看？
侯守禮：有了電力市場(chǎng)化，綜合能源才有空間。
因?yàn)橐郧澳茉词欠制贩N定價(jià)的，分品種管制的，煤是煤、電是電、氣是氣，各管一攤，現(xiàn)在因?yàn)橛辛穗娏w制改革，有了市場(chǎng)化，才可以在終端把它們往一起發(fā)揮作用。
在市場(chǎng)化條件下，現(xiàn)在在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、終端，微電網(wǎng)，各種能源之間進(jìn)行調(diào)配，這個(gè)變成可能了。市場(chǎng)機(jī)制最大的好處就是讓市場(chǎng)參與主體自主發(fā)揮創(chuàng)造的空間，創(chuàng)造無限可能。
